O nezákonnosti opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR v súvislosti s COVID-19

 

Mgr. Ján Pieš­ťan­ský, ad­vo­kát­ska kan­ce­lá­ria Škub­la & Par­tne­ri

Mgr. Pe­ter Ver­na­rec, ad­vo­kát­ska kan­ce­lá­ria Škub­la & Par­tne­ri

O ne­zá­kon­nos­ti opat­re­ní Úra­du ve­rej­né­ho zdra­vot­níc­tva SR v sú­vis­los­ti s CO­VID-19

Opat­re­nia ÚVZ

Pan­dé­mia CO­VID-19 pre­ve­ru­je schop­nos­ti štá­tu rea­go­vať v si­tuáciách mi­mo­riad­ne zá­važ­né­ho oh­ro­ze­nia zdra­via je­ho oby­va­teľ­stva.

V zá­uj­me eli­mi­ná­cie ší­re­nia ko­ro­na­ví­ru­su tak bol štát nú­te­ný za­siah­nuť do zá­klad­ných práv a slo­bôd, a tie­to vo vý­raz­nej mie­re (do­čas­ne) ob­me­dziť, či už v rám­ci mi­mo­riad­nej si­tuácie, kto­rá bo­la na Slo­ven­sku vy­hlá­se­ná od 12.3.2020, ale­bo v rám­ci nú­dzo­vé­ho sta­vu vy­hlá­se­né­ho od 16.3.2020.

Hlav­nú úlo­hu pri­tom zoh­rá­val Úrad ve­rej­né­ho zdra­vot­níc­tva SR („ÚVZ“), rep­re­zen­to­va­ný hlav­ným hy­gie­ni­kom, kto­rý vy­dá­val opat­re­nia, kto­ré ma­li nie­len ne­ga­tív­ne do­pa­dy na bež­ný ži­vot oby­va­te­ľov, ale vy­vo­lá­va­jú aj zá­sad­né práv­ne otáz­ky, kto­rým sa chce­me bliž­šie ve­no­vať v tom­to prís­pev­ku.

Práv­ny zá­klad vy­dá­va­nia opat­re­ní ÚVZ a his­to­ric­ká prax ÚVZ pri ich vy­dá­va­ní

Opat­re­nia („Opat­re­nia ÚVZ“), kto­rý­mi ÚVZ ob­me­dzu­je zá­klad­né prá­va a slo­bo­dy jed­not­liv­cov, na­ria­ďu­je ÚVZ na zá­kla­de ust. § 48 ods. 4 zá­ko­na č. 355/2007 Z. z. o ochra­ne, pod­po­re a roz­vo­ji ve­rej­né­ho zdra­via a o zme­ne a dopl­ne­ní niek­to­rých zá­ko­nov („zá­kon o ve­rej­nom zdra­ví“).

Od pri­ja­tia zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví, preš­lo us­ta­no­ve­nie § 48 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví no­ve­li­zá­ciou cel­ko­vo trik­rát, pri­čom zá­sad­ná zme­na je­ho ob­sa­hu priš­la s no­ve­lou č. 172/2011 Z. z.

Ako vy­plý­va aj z dô­vo­do­vej sprá­vy, tá­to no­ve­la bo­la reak­ciou štá­tu na pot­re­bu zo­sú­la­de­nia vnút­roš­tát­nej práv­nej úp­ra­vy s uda­los­ťa­mi zdra­vot­níc­ke­ho cha­rak­te­ru, kto­ré  ma­jú me­dzi­ná­rod­ný cha­rak­ter,[1] a prá­ve tá­to no­ve­la up­ra­vi­la zne­nie ust. § 48 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví do po­do­by, ke­dy sa roz­li­šu­je oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via a oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa, a v zá­vis­los­ti od to­ho kon­krét­ne kom­pe­ten­cie ÚVZ. Ako uvied­la už všeo­bec­ná časť dô­vo­do­vej sprá­vy „Návrh zá­ko­na za­vá­dza aj po­jem "oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa", kto­ré pred­sta­vu­je vy­šší stu­peň oh­ro­ze­nia vy­ža­du­jú­ci si pos­tup pod­ľa zá­ko­na NR SR č. 42/1994 Z.z. Na za­bez­pe­če­nie pos­tu­pu pod­ľa zá­ko­na NR SR č. 42/1994 Z.z. v prí­pa­de oh­ro­ze­nia ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa sa no­ve­li­zu­je zá­kon NR SR č. 42/1994 Z.z., v kto­rom sa roz­ši­ru­je vy­me­dzenie zá­klad­né­ho poj­mu "mi­mo­riad­na uda­losť" o oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa.".“

Dô­vo­do­vá sprá­va k no­ve­le č. 172/2011 Z. z. do­kon­ca dá­va od­po­veď na otáz­ku, či je ÚVZ op­ráv­ne­ný vy­dá­vať opat­re­nia pod­ľa ust. § 48 ods. 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví v ča­se mi­mo­riad­nej si­tuácie, či nú­dzo­vé­ho sta­vu:

„Ak oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via nie je mož­né od­strá­niť pros­tred­níc­tvom opat­re­ní or­gá­nov ve­rej­né­ho zdra­vot­níc­tva pod­ľa zá­ko­na č. 355/2007 Z.z. a ten­to stav si vy­ža­du­je koo­pe­rá­ciu so zlož­ka­mi ci­vil­nej ochra­ny, je v pô­sob­nos­ti re­gio­nál­ne­ho úra­du ve­rej­né­ho zdra­vot­níc­tva ale­bo Úra­du ve­rej­né­ho zdra­vot­níc­tva SR po­dá­vať prís­luš­né­mu or­gá­nu návrh na vy­hlá­se­nie mi­mo­riad­nej si­tuácie a návrh na vy­ko­na­nie opat­re­ní. Od po­da­nia návr­hu na vy­hlá­se­nie mi­mo­riad­nej si­tuácie vý­luč­nú roz­ho­do­va­ciu prá­vo­moc v tej­to ve­ci pre­be­ra­jú prís­luš­né or­gá­ny pod­ľa zá­ko­na NR SR č. 42/1994 Z. z..“

Už z tých­to ci­tá­cií dô­vo­do­vej sprá­vy mô­že či­ta­teľ ší­piť, že ÚVZ, kto­rý vy­dal v sú­vis­los­ti s tzv. „ko­ro­na krí­zou“, a te­da v rám­ci oh­ro­ze­nia zdra­via II. stup­ňa a vy­hlá­se­nej mi­mo­riad­nej si­tuácie a nú­dzo­vé­ho sta­vu, už oko­lo 40 opat­re­ní, má váž­ny prob­lém.

Vý­voj Opat­re­ní ÚVZ vy­dá­va­ných v ča­se CO­VID-19 krí­zy

Z poh­ľa­du bež­né­ho ob­ča­na bez bliž­šie­ho po­ve­do­mia o úlo­hách ÚVZ bol ÚVZ pred vy­puk­nu­tím CO­VID-19 iba štát­nym or­gá­nom sto­ja­cim kde­si v úza­dí.V úlo­hách ÚVZ ale mož­no stá­le ne­má jas­no ani sa­mot­ný ÚVZ, čo sa pre­ja­vu­je prá­ve vo vy­dá­va­ní je­ho opat­re­ní pod­ľa ust. § 48 zá­ko­na o ochra­ne ve­rej­né­ho zdra­via.

V sú­vis­los­ti s CO­VID-19 ÚVZ vy­dá­val opat­re­nia už od za­čiat­ku mar­ca 2020. Kým pr­vé opat­re­nia ma­li for­mu roz­hod­nu­tí vy­da­ných v správ­nom ko­na­ní pod­ľa Správ­ne­ho po­riad­ku, tie nás­led­né už vzbu­dzo­va­li skôr do­jem všeo­bec­ne zá­väz­ných práv­nych pred­pi­sov, či tzv. hyb­rid­ných práv­nych ak­tov, kto­rým sa ve­nu­je­me niž­šie.

Nap­rík­lad opat­re­nie ÚVZ č. OLP/2567/2020 zo dňa 12.3.2020 (vy­da­né už v ča­se mi­mo­riad­nej si­tuácie a zru­še­né opat­re­ním OLP/2640/2020 z 18.3.2020) bo­lo vy­da­né ako roz­hod­nu­tie v správ­nom ko­na­ní, kto­ré ob­sa­hu­je vý­rok, od­ôvod­ne­nie a pou­če­nie, pod­ľa kto­ré­ho bo­lo mož­né sa pro­ti ne­mu od­vo­lať a nás­led­ne ho na­pad­núť na sú­de, a do­ru­čo­va­né bo­lo vo for­me ve­rej­nej vy­hláš­ky.To­to opat­re­nie te­da bo­lo vy­da­né v správ­nom ko­na­ní ako in­di­vi­duál­ny správ­ny akt vy­da­ný v kon­krét­nej ve­ci vo­či kon­krét­nym účas­tní­kom, kto­rí bo­li vy­me­dze­ní dru­ho­vo, a to­to dru­ho­vé vy­me­dzenie pok­rý­va­lo v pod­sta­te ce­lé oby­va­teľ­stvo Slo­ven­skej re­pub­li­ky.

Ob­dob­ne pos­tu­po­val ÚVZ v prí­pa­de opat­re­nia č. OLP/2405/2020 zo dňa 6.3.2020, kto­rým ÚVZ vý­znam­ne ob­me­dzil ús­tav­nú zdra­vot­nú sta­ros­tli­vosť (ÚVZ na­ria­dil pos­ky­to­va­te­ľom ús­tav­nej zdra­vot­nej sta­ros­tli­vos­ti po­vin­nosť za­bez­pe­čiť zá­kaz náv­štev na lôž­ko­vých od­de­le­niach a dôs­led­ne dodr­žia­vať hy­gie­nic­ko-epi­de­mio­lo­gic­ký re­žim na všet­kých od­de­le­niach a prís­nu ba­rié­ro­vú ošet­ro­va­teľ­skú tech­ni­ku u pa­cien­tov po­doz­ri­vých z CO­VID-19). Opat­re­nie ÚVZ bo­lo vy­da­né pod­ľa ust. § 48 ods. 4 písm. e) zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví, a to zno­vu vo for­me roz­hod­nu­tia pod­ľa Správ­ne­ho po­riad­ku. A mi­mo­cho­dom, aj to­to roz­hod­nu­tie bo­lo zru­še­né, a to opat­re­ním OLP/4593/2020 z 3.6.2020....nao­zaj zvláš­tna si­tuácia, ak ÚVZ v prie­be­hu troch me­sia­cov naj­prv vy­dá opat­re­nia ako roz­hod­nu­tia o prá­vach a po­vin­nos­tiach účas­tní­kov ko­na­nia a po­tom ich „zru­ší“, keď vy­hlá­si nes­kor­ším opat­re­ním (kto­ré už ne­má za­de­fi­no­va­nú for­mu), že „na­do­bud­nu­tím účin­nos­ti toh­to [nes­kor­šie­ho] opat­re­nia strá­ca­jú opat­re­nia uve­de­né v [skor­šom] roz­hod­nu­tí [...] svo­ju účin­nosť.“

Do tre­ti­ce roz­hod­nu­tím vy­da­ným na zá­kla­de Správ­ne­ho po­riad­ku na­ria­dil ÚVZ aj zá­kaz or­ga­ni­zo­va­nia a us­po­ra­dú­va­nia hro­mad­ných špor­to­vých, kul­túr­nych, spo­lo­čen­ských či iných hro­mad­ných po­du­ja­tí po do­bu 14 dní. Ten­to ÚVZ na­ria­dil opat­re­ním č. OLP/2405/84443 zo dňa 9.3.2020, a to pod­ľa ust. § 48 ods. 4 písm. d) zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví, kto­ré­ho ad­re­sát­mi bo­li všet­ky fy­zic­ké aj práv­nic­ké oso­by, kto­ré sa moh­li vo­či to­mu­to roz­hod­nu­tiu od­vo­lať (ob­dob­ne viď si­tuácia so štvr­tým opat­re­ním SHHSR­VSU/2448/2020 z 9.3.2020).

Vzhľa­dom k spo­mí­na­ným opat­re­niam vy­da­ným vo for­me roz­hod­nu­tia vy­da­né­ho v správ­nom ko­na­ní, je nut­né eš­te dopl­niť, že na­priek to­mu, že for­ma vy­ššie spo­mí­na­ných opat­re­ní je rov­na­ká, iba dru­hé spo­mí­na­né (a me­dzi­ča­som zru­še­né) opat­re­nie bo­lo zve­rej­ne­né, resp. je dos­tup­né, na svo­jom webo­vom síd­le v sek­cii „Úrad­ná ta­bu­ľa“. Os­tat­né spo­mí­na­né opat­re­nia­na úrad­nej ta­bu­li ÚVZ[2] ne­náj­de­te.

Po sé­rii tých­to opat­re­ní – roz­hod­nu­tí (pos­led­né z 12.3.2020), však ÚVZ už vy­dá­va ďal­šie opat­re­nie, ten­tok­rát pod č. OLP/2576/2020 zo dňa 12.3.2020, kto­ré už ne­má for­mu roz­hod­nu­tia vy­da­né­ho v správ­nom ko­na­ní, ale je pros­to ozna­če­né ako opat­re­nie a v praxi vy­dá­va­nia ta­kých­to opat­re­ní pok­ra­ču­je ÚVZ dod­nes. Tie­to opat­re­nia­sí­ce stá­le ma­jú vý­ro­ko­vú časť a od­ôvod­ne­nie, no ab­sen­tu­je nap­rík­lad pou­če­nie či od­ka­zy na Správ­ny po­ria­dok.

K cha­rak­te­ru Opat­re­ní ÚVZ

Tak ako to je vlas­tne so zá­kon­nou for­mou Opat­re­ní ÚVZ?

Z vy­ššie uve­de­né­ho je evi­den­tné, že ÚVZ cha­rak­ter vlas­tných správ­nych ak­tov us­tá­le­ný ne­má, a pre­to ten­to, v zá­uj­me prí­pad­nej ochra­ny dot­knu­tých zá­klad­ných ľud­ských práv a slo­bôd, je pot­reb­né de­fi­ni­tív­ne us­tá­liť.

Vo všeo­bec­nos­ti sa v teó­rii i v praxi roz­li­šu­je me­dzi in­di­vi­duál­ny­mi, nor­ma­tív­ny­mi a tzv. hyb­rid­ný­mi práv­ny­mi (resp. správ­ny­mi) ak­tmi. Z po­va­hy Opat­re­ní ÚVZ vy­plý­va, že tie­to ne­ma­jú po­va­hu vý­luč­ne in­di­vi­duál­nych práv­nych ak­tov vy­da­ných v kon­krét­nej ve­ci vo­či kon­krét­nym účas­tní­kom (t.j. roz­hod­nu­tí), ale ani nor­ma­tív­nych práv­nych ak­tov vy­da­ných s pred­me­tom vy­me­dze­ným všeo­bec­ne, s ad­re­sá­tom vy­me­dze­ným na zá­kla­de všeo­bec­ných zna­kov (po­dzá­kon­né práv­ne pred­pi­sy).

Zos­tá­va tak hyb­rid­ný práv­ny akt, kto­rý re­gu­lu­je kon­krét­ny prí­pad s kon­krét­ne vy­me­dze­ným pred­me­tom (po­dob­ne ako roz­hod­nu­tie – tre­bárs zá­kaz or­ga­ni­zo­vať a us­po­ra­dú­vať hro­mad­né po­du­ja­tia po do­bu 14 dní), pri­čom sub­jekt hyb­rid­né­ho práv­ne­ho ak­tu je ur­če­ný všeo­bec­ne, všeo­bec­ným zna­kom (po­dob­ne ako v prí­pa­de nor­ma­tív­nych práv­nych ak­tov). Hyb­rid­né práv­ne ak­ty poz­ná čes­ký práv­ny po­ria­dok (ide o tzv.  opatření obec­ní po­va­hy pod­ľa ust. § 171 a nasl. zá­ko­na č. 500/2004 Sb. Správ­ny řád), či ne­mec­ký ale­bo švaj­čiarsky práv­ny po­ria­dok.

„In­sti­tut opatření obec­né po­va­hy, kte­rý do čes­ké­ho práv­ní­ho řádu vnesl s účin­nos­tí od 1. 1. 2006 no­vý správ­ní řád, před­sta­vu­je ur­či­té přek­le­nu­tí dvou, v čin­nos­ti veřej­né sprá­vy tra­dič­ních zá­klad­ních fo­rem jed­nos­tran­ných správ­ních aktů: nor­ma­tiv­ních (abstrak­tních) práv­ních aktů na jed­né straně a in­di­vi­duál­ních (kon­krét­ních) práv­ních aktů na straně dru­hé. V ur­či­tých si­tua­cích si však čin­nost veřej­né sprá­vy vy­ža­du­je přijí­mat i ta­ko­vé správ­ní ak­ty, kte­ré nej­sou vý­lučně jen ak­ty nor­ma­tiv­ní­mi či in­di­vi­duál­ní­mi, ale jsou je­jich ur­či­tou kom­bi­na­cí; jsou tak správ­ní­mi ak­ty smí­še­né po­va­hy s kon­krétně ur­če­ným předmětem re­gu­la­ce a obecně vy­me­ze­ným ok­ru­hem ad­re­sátů.^[3]

Na­priek to­mu, že práv­ny po­ria­dok Slo­ven­skej re­pub­li­ky for­mál­ne hyb­rid­né práv­ne ak­ty ne­vy­me­dzu­je, tie­to sa v na­šom práv­nom po­riad­ku vy­sky­tu­jú. Ta­kým­to prí­pa­dom je nap­rík­lad všeo­bec­né po­vo­le­nie na pos­ky­to­va­nie sie­tí ale­bo slu­žieb pod­ľa ust. § 14 zá­ko­na č. 351/2011 o elek­tro­nic­kých ko­mu­ni­ká­ciách v zne­ní nes­kor­ších pred­pi­sov, kto­rým Úrad pre re­gu­lá­ciu elek­tro­nic­kých ko­mu­ni­ká­cií a poš­to­vých slu­žieb ur­ču­je pod­mien­ky na všet­ky ale­bo ur­či­té dru­hy sie­tí ale­bo slu­žieb. Ide tak vždy o kon­krét­nu vec, pri­čom ok­ruh účas­tní­kov pred­met­né­ho práv­ne­ho ak­tu je vy­me­dze­ný všeo­bec­ne. K práv­ne­mu pred­chod­co­vi sú­čas­né­ho všeo­bec­né­ho po­vo­le­nia, up­ra­ve­né­ho zá­ko­nom č. 195/2000 Z.z. sa vy­jad­ril ono­ho ča­su aj Ústav­ný súd SR: „Aj keď v slo­ven­skom práv­nom sys­té­me ne­mož­no ho­vo­riť o ty­poch zmie­ša­ných správ­nych ak­tov ma­jú­cich zna­ky opat­re­ní obec­nej po­va­hy vo for­mál­nom slo­va zmys­le, pre­to­že práv­na úp­ra­va ta­ký­to typ správ­nych ak­tov ne­za­kot­vu­je, nes­por­ne zmie­ša­né správ­ne ak­ty z hľa­dis­ka ob­sa­ho­vé­ho exis­tu­jú, čo­ho dô­ka­zom je prá­ve napr. aj všeo­bec­né po­vo­le­nie pod­ľa zá­ko­na o elek­tro­nic­kých ko­mu­ni­ká­ciách.“[4]

Opat­re­nia ÚVZ by tak ma­li zo svo­jej po­va­hy pred­sta­vo­vať prá­ve tre­tiu sku­pi­nu práv­nych ak­tov, a te­da správ­ne ak­ty (vy­dá­va­né or­gá­nom štát­nej sprá­vy pri pl­ne­ní úlo­hy v rám­ci ve­rej­nej sprá­vy), kto­ré ma­jú po­va­hu tzv. hyb­rid­ných práv­nych ak­tov, resp. opat­re­ní sui ge­ne­ris[5], a te­da po­va­hu hyb­ri­du me­dzi roz­hod­nu­tím a po­dzá­kon­ným práv­nym pred­pi­som. Rov­na­ko, ako v prí­pa­de všeo­bec­ných po­vo­le­ní pod­ľa zá­ko­na o elek­tro­nic­kých ko­mu­ni­ká­ciách, aj Opat­re­nia ÚVZ pred­sta­vu­jú práv­ny akt, kto­ré­ho pred­met je ur­če­ný kon­krét­ne (po­vedz­me na­ria­de­nie po­vin­nos­ti za­kry­tia hor­ných dý­cha­cích ciest), no ad­re­sát je všeo­bec­ný, a te­da nie ur­če­ný kon­krét­ne.

Pres­kú­ma­teľ­nosť Opat­re­ní ÚVZ

Na­priek to­mu, že exis­ten­cia hyb­rid­ných práv­nych ak­tov je rov­na­ko v teo­re­tic­kej i prak­tic­kej ro­vi­ne prí­pus­tná, ab­sen­cia ich for­mál­ne­ho vy­me­dzenia kom­pli­ku­je otáz­ku ich súd­nej pres­kú­ma­teľ­nos­ti, resp. súd­nej ochra­ny jed­not­liv­ca pro­ti nim. Vo všeo­bec­nos­ti mô­že byť práv­ny akt or­gá­nu štát­nej sprá­vy pred­me­tom súd­ne­ho pries­ku­mu, a to buď ako správ­ny akt súd­ne pres­kú­ma­teľ­ný v rám­ci správ­ne­ho súd­nic­tva pod­ľa Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku, ale­bo v ko­na­niach pred Ústav­ným sú­dom SR o sú­la­de práv­nych pred­pi­sov pod­ľa čl. 125 Ústa­vy SR, resp. o sťaž­nos­tiach fy­zic­kých a práv­nic­kých osôb pod­ľa čl. 127 Ústa­vy SR, či sťaž­nos­tiach or­gá­nov územ­nej sa­mos­prá­vy pod­ľa čl. 127a Ústa­vy SR.

V správ­nom súd­nic­tve pri­chá­dza do úva­hy pres­kú­ma­teľ­nosť Opat­re­ní ÚVZ v rám­ci ko­na­nia o všeo­bec­nej správ­nej ža­lo­be pod­ľa pr­vej hla­vy tre­tej čas­ti zá­ko­na č. 162/2015 Z. z. Správ­ny súd­ny po­ria­dok v zne­ní nes­kor­ších práv­nych pred­pi­sov („Správ­ny súd­ny po­ria­dok“). Pod­ľa ust. § 177 ods. 1Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku sa správ­nou ža­lo­bou pod­ľa tej­to čas­ti mož­no do­má­hať ochra­ny sub­jek­tív­nych práv pro­ti roz­hod­nu­tiu or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy ale­bo opat­re­niu or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy.

Roz­hod­nu­tie or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy je vy­me­dze­né ako akt vy­da­ný or­gá­nom ve­rej­nej sprá­vy v ad­mi­nis­tra­tív­nom ko­na­ní, kto­rý je for­mál­ne ozna­če­ný ako roz­hod­nu­tie ale­bo je za roz­hod­nu­tie po­va­žo­va­ný pod­ľa oso­bit­né­ho pred­pi­su a za­kla­dá, me­ní, zru­šu­je ale­bo dek­la­ru­je prá­va, prá­vom chrá­ne­né zá­uj­my ale­bo po­vin­nos­ti fy­zic­kej oso­by a práv­nic­kej oso­by, ale­bo sa jej pria­mo do­tý­ka. Aby bo­li Opat­re­nia ÚVZ po­va­žo­va­né za roz­hod­nu­tie or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy v kon­texte de­fi­ní­cie ob­siah­nu­tej v Správ­nom súd­nom po­riad­ku, mu­se­li by byť za roz­hod­nu­tie ozna­če­né (čo evi­den­tne nie sú) ale­bo za roz­hod­nu­tie po­va­žo­va­né pod­ľa oso­bit­né­ho pred­pi­su. Správ­ny súd­ny po­ria­dok neod­ka­zu­je na kon­krét­ne oso­bit­né pred­pi­sy, a te­da nie je jas­né, čo pod poj­mom „za roz­hod­nu­tie po­va­žo­va­né pod­ľa oso­bit­né­ho pred­pi­su“ mož­no ro­zu­mieť. Dô­vo­do­vá sprá­va k Správ­ne­mu súd­ne­mu po­riad­ku však uvá­dza ako prík­la­dy ta­kých­to roz­hod­nu­tí nap­rík­lad sta­veb­né po­vo­le­nie, či fik­tív­ne roz­hod­nu­tie o od­miet­nu­tí sprís­tup­ne­nia in­for­má­cie. V oboch prí­pa­doch je ne­po­chyb­né, že ide o roz­hod­nu­tia in­di­vi­duál­nej po­va­hy, vy­dá­va­né v správ­nom ko­na­ní, na kto­ré sa sub­si­diár­ne vzťa­hu­je správ­ny po­ria­dok. Oso­bit­ným práv­nym pred­pi­som by mo­hol byť prá­ve zá­kon o ve­rej­nom zdra­ví, no ten­to v žiad­nom roz­sa­hu ne­naz­na­ču­je, že by Opat­re­nia ÚVZ ma­li pred­sta­vo­vať in­di­vi­duál­ne správ­ne ak­ty, resp. roz­hod­nu­tia or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy.

Opat­re­ním or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy sa pod­ľa Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku ro­zu­mie správ­ny akt vy­da­ný or­gá­nom ve­rej­nej sprá­vy v ad­mi­nis­tra­tív­nom ko­na­ní, kto­rým sú ale­bo mô­žu byť prá­va, prá­vom chrá­ne­né zá­uj­my ale­bo po­vin­nos­ti fy­zic­kej oso­by ale­bo práv­nic­kej oso­by pria­mo dot­knu­té. Pod­ľa dô­vo­do­vej sprá­vy ide os­práv­ny akt or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy od­liš­ný od roz­hod­nu­tia (ne­po­me­no­va­ný ako roz­hod­nu­tie a ne­po­va­žo­va­ný za roz­hod­nu­tie), kto­rý bol vy­da­ný or­gá­nom ve­rej­nej sprá­vy v ad­mi­nis­tra­tív­nom ko­na­ní, t.j. pri vý­ko­ne je­ho pô­sob­nos­ti v ob­las­ti ve­rej­nej sprá­vy a kto­ré­ho účin­ka­mi mô­žu byť prá­va, prá­vom chrá­ne­né zá­uj­my a po­vin­nos­ti fy­zic­kých osôb a práv­nic­kých osôb pria­mo dot­knu­té.V sú­vis­los­ti s poj­mom „ad­mi­nis­tra­tív­ne ko­na­nie“, kto­rý sa vy­sky­tu­je tak v rám­ci de­fi­ní­cie roz­hod­nu­tia or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy, ako aj opat­re­nia or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy, je pot­reb­né zdô­raz­niť, že pod ad­mi­nis­tra­tív­nym ko­na­ním ro­zu­mie Správ­ny súd­ny po­ria­dok nie­len pro­ces pri vy­dá­va­ní in­di­vi­duál­nych správ­nych ak­tov, ale aj nor­ma­tív­nych správ­nych ak­tov.[6]

Ako uvá­dza sa­mot­ný zá­ko­no­dar­ca v dô­vo­do­vej sprá­ve k Správ­ne­mu súd­ne­mu po­riad­ku, pod opat­re­nia spa­da­jú všet­ky ak­ty or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy od­liš­né od roz­hod­nu­tia, kto­ré vy­dal or­gán ve­rej­nej sprá­vy „v ad­mi­nis­tra­tív­nom ko­na­nít.j. pri vý­ko­ne je­ho pô­sob­nos­ti v ob­las­ti ve­rej­nej sprá­vy a kto­ré­ho účin­ka­mi mô­žu byť prá­va, prá­vom chrá­ne­né zá­uj­my a po­vin­nos­ti fy­zic­kých osôb a práv­nic­kých osôb pria­mo dot­knu­té“ (t.j. pro­ces, kto­rým je aj vy­dá­va­nie nor­ma­tív­nych, resp. hyb­rid­ných, správ­nych ak­tov v rám­ci vý­ko­nu pô­sob­nos­ti da­né­ho or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy). Ak te­da Opat­re­nia ÚVZ ne­mô­žu pre svoj cha­rak­ter (ab­sen­cia kon­krét­ne­ho ad­re­sá­ta) pred­sta­vo­vať roz­hod­nu­tie vy­da­né v in­di­vi­duál­nom správ­nom ko­na­ní, s oh­ľa­dom na vy­me­dzenie opat­re­nia or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy pod­ľa Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku, kto­rým je všet­ko iné ako roz­hod­nu­tie, je mož­né tvr­diť, že Opat­re­nia ÚVZ bu­dú na úče­ly Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku pred­sta­vo­vať opat­re­nia or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy pres­kú­ma­teľ­né správ­nym sú­dom pod­ľa Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku. Uve­de­né­mu nah­rá­va nie­len vy­me­dzenie ad­mi­nis­tra­tív­ne­ho ko­na­nia, ako pro­ce­su pri vy­dá­va­ní tak in­di­vi­duál­nych ako aj nor­ma­tív­nych práv­nych ak­tov pri pl­ne­ní úloh vo ve­rej­nej sprá­ve, ale aj sku­toč­nosť, že Opat­re­nia ÚVZ sa ne­vyh­la­su­jú ani neoz­na­mu­jú v Zbier­ke zá­ko­nov ako nor­ma­tív­ne práv­ne ak­ty, a te­da ne­mô­žu byť „pl­nokr­vný­mi“ nor­ma­tív­ny­mi práv­ny­mi ak­ta­mi, kto­ré správ­ny súd ne­mo­hol pres­kú­mať.

V tej­to sú­vis­los­ti pou­ka­zu­je­me aj na roz­su­dok Mes­tské­ho sú­du v Pra­he sp.zn. 14A 41/2020 zo dňa 23. mar­ca 2020, kto­rým zru­šil niek­to­ré opat­re­nia Mi­nis­ter­stva zdra­vot­níc­tva ČR, kto­ré bo­li pri­ja­té v sú­vis­los­ti s pan­dé­miou CO­VID-19, a kto­ré sú (resp. bo­li) čes­kým ek­vi­va­len­tom k Opat­re­niam ÚVZ („Roz­su­dok Mes­tské­ho sú­du v Pra­he“). Mes­tský súd v Pra­he vo vzťa­hu k opat­re­niam za­ujal jas­né sta­no­vis­ko, keď uvie­dol, že „nes­hle­dal, že by by­lo mož­no na­pa­de­né práv­ní ak­ty po­va­žo­vat za roz­hod­nu­tí správ­ních or­gánů, ne­boť neur­ču­jí prá­va a po­vin­nos­ti v in­di­vi­duálně ur­če­ných přípa­dech.“Mes­tský súd v Pra­he po­su­dzo­val da­né opat­re­nia, ako opat­re­nia všeo­bec­nej práv­nej po­va­hy, čo je oso­bit­ná práv­na kla­si­fi­ká­cia tzv. hyb­rid­ných práv­nych ak­tov, kto­rá sí­ce pria­mo ne­na­chá­dza svoj ek­vi­va­lent v na­šej práv­nej úp­ra­ve, na­priek to­mu sa mož­no prik­lo­niť k ná­zo­ru, že Opat­re­nia ÚVZ po­dlie­ha­jú súd­ne­mu pries­ku­mu v správ­nom súd­nic­tve a to ako opat­re­nia or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy pod­ľa Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku.

Ako sme už uvied­li v úvo­de, ko­na­nie pred Ústav­ným sú­dom SR pri­chá­dza vo vzťa­hu k Opat­re­niam ÚVZ do úva­hy buď vo for­me ko­na­nia o sú­la­de práv­nych pred­pi­sov pod­ľa čl. 125 Ústa­vy SR, ale­bo ko­na­nia o sťaž­nos­tiach fy­zic­kých a práv­nic­kých osôb pod­ľa čl. 127 Ústa­vy SR.

V čl. 125 ods. 1 Ústa­vy SR je vy­me­dze­ný roz­sah kom­pe­ten­cie Ústav­né­ho sú­du SR v ko­na­ní o sú­la­de práv­nych pred­pi­sov, a to s oh­ľa­dom na typ da­né­ho práv­ne­ho pred­pi­su. Z taxatív­ne­ho vy­me­dzenia práv­nych pred­pi­sov, kto­ré ús­tav­né­mu pries­ku­mu po­dlie­ha­jú, je evi­den­tné, že Opat­re­nia ÚVZ ne­mô­žu byť pred­me­tom toh­to ty­pu ko­na­nia. Naj­bliž­šie je k Opat­re­niam ÚVZ us­ta­no­ve­nie čl. 125 ods. 1 písm. d) Ústa­vy SR, kto­ré však uva­žu­je iba o všeo­bec­ne zá­väz­ných práv­nych pred­pi­soch mies­tnych or­gá­nov štát­nej sprá­vy a všeo­bec­ne zá­väz­ných na­ria­de­ní or­gá­nov územ­nej sa­mos­prá­vy, kto­rý­mi Opat­re­nia ÚVZ zjav­ne nie sú.

Do úva­hy te­da pri­chá­dza ús­tav­ná sťaž­nosť fy­zic­kých a práv­nic­kých osôb pod­ľa čl. 127 Ústa­vy SR. Pod­mien­ky tých­to ko­na­ní sú up­ra­ve­né v pia­tej čas­ti šies­tej hla­ve (resp. sied­mej hla­ve) zá­ko­na č. 314/2018 Z. z. o Ústav­nom sú­de Slo­ven­skej re­pub­li­ky a o zme­ne a dopl­ne­ní niek­to­rých zá­ko­nov v zne­ní nes­kor­ších pred­pi­sov („zá­kon o Ústav­nom sú­de SR“).

Ústav­nú sťaž­nosť pod­ľa čl. 127 Ústa­vy SR mô­že po­dať fy­zic­ká ale­bo práv­nic­ká oso­ba, kto­rá tvr­dí, že prá­vop­lat­ným roz­hod­nu­tím, opat­re­ním, ale­bo iným zá­sa­hom bo­li po­ru­še­né jej zá­klad­né prá­va a slo­bo­dy. Pod­ľa ust. § 132 ods. 2 zá­ko­na o Ústav­nom sú­de SR je nep­rí­pus­tná sťaž­nosť pod­ľa čl. 127 Ústa­vy SR v prí­pa­de, ak sťa­žo­va­teľ ne­vy­čer­pal práv­ne pros­tried­ky, kto­ré mu priz­ná­va zá­kon na ochra­nu je­ho zá­klad­ných práv a slo­bôd. Vo vzťa­hu k to­mu, čo sme uvied­li v pred­chá­dza­jú­cej čas­ti, sa tak prik­lá­ňa­me k ná­zo­ru, že ús­tav­ná sťaž­nosť fy­zic­kej či práv­nic­kej oso­by pod­ľa čl. 127 Ústa­vy SR by pri­chá­dza­la do úva­hy iba za pred­pok­la­du, že sťa­žo­va­teľ už po­dal vo­či kon­krét­ne­mu Opat­re­niu ÚVZ všeo­bec­nú správ­nu ža­lo­bu pod­ľa Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku, pri­čom zá­ro­veň tú­to všeo­bec­ný súd prá­vop­lat­ne za­mie­tol.

Ne­zá­kon­nosť Opat­re­ní ÚVZ

Us­ta­no­ve­nie § 48 ods. 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví ur­ču­je roz­sah spl­no­moc­ne­nia ÚVZ na vy­dá­va­nie opat­re­ní po­čas sta­vu tzv. oh­ro­ze­nia ve­rej­né­ho zdra­via. Zá­kon o ve­rej­nom zdra­ví neu­vá­dza, čo kon­krét­ne po­va­žo­vať za oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via, roz­li­šu­je však me­dzi oh­ro­ze­ním ve­rej­né­ho zdra­via a oh­ro­ze­ním ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa. Oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa je sta­vom evi­den­tne zá­važ­nej­ším, na čo ref­lek­tu­je zá­kon o ve­rej­nom zdra­ví v ust. § 48 ods. 5, kto­ré spl­no­moc­ňu­je a sú­čas­ne pri­ka­zu­je ÚVZ, aby v prí­pa­de oh­ro­ze­nia ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa po­dal návrh na vy­hlá­se­nie mi­mo­riad­nej si­tuácie pod­ľa zá­ko­na č. 42/1994 Z. z. o ci­vil­nej ochra­ne oby­va­teľ­stva v zne­ní nes­kor­ších práv­nych pred­pi­sov („zá­kon o ci­vil­nej ochra­ne“). Tým by op­ra­ty ria­de­nia mi­mo­riad­nej si­tuácie ma­la preb­rať vlá­da SR a mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva ako ús­tred­ný or­gán štát­nej sprá­vy na úse­ku zdra­vot­níc­tva, pod kto­rý spa­dá ÚVZ ako roz­poč­to­vá or­ga­ni­zá­cia mi­nis­ter­stva. V dôs­led­ku to­ho je otáz­kou, do akej mie­ry (a či vô­bec) bol (a stá­le je) ÚVZ op­ráv­ne­ný vy­dá­vať opat­re­nia po­čas mi­mo­riad­nej si­tuácie (kto­rá bo­la vy­hlá­se­ná od 12.3.2020 prá­ve pre oh­ro­ze­nie zdra­via II. stup­ňa), či nú­dzo­vé­ho sta­vu (kto­rý bol vy­hlá­se­ný „v prí­čin­nej sú­vis­los­ti so vzni­kom pan­dé­mie“). Tej­to otáz­ke sa bliž­šie ve­nu­je­me niž­šie.

Vy­dá­va­nie Opat­re­ní ÚVZ po­čas mi­mo­riad­nej si­tuácie

Ako už bo­lo uve­de­né, ÚVZ vy­dá­va opat­re­nia pod­ľa us­ta­no­ve­nia § 48 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví, kto­ré v pr­vých dvoch od­se­koch roz­li­šu­je me­dzi oh­ro­ze­ním ve­rej­né­ho zdra­via a oh­ro­ze­ním ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa. S ter­mí­nom oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via nás­led­ne ope­ru­jú ods. 3 a 4, pri­čom prá­ve na zá­kla­de us­ta­no­ve­nia v ods. 4 ÚVZ vy­dá­va ÚVZ svo­je opat­re­nia v sú­vis­los­ti s krí­zou CO­VID-19. V ods. 5 je uve­de­ný po­jem oh­ro­ze­nie zdra­via II. stup­ňa, kto­rý je dô­vo­dom na vy­hlá­se­nie mi­mo­riad­nej si­tuácie. Zo zne­nia ods. 5 vy­plý­va, že v prí­pa­de, ak oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via do­siah­ne II. stu­peň, ÚVZ po­dá­va návrh na vy­hlá­se­nie mi­mo­riad­nej si­tuácie a prí­pad­né ďal­šie návr­hy pod­ľa taxatív­ne­ho vý­poč­tu v § 48 ods. 5 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví.

Z to­ho po­tom vy­plý­va, že Opat­re­nia ÚVZ, kto­ré ÚVZ mo­men­tál­ne vy­dá­va, má ÚVZ vy­dá­vať v ča­se oh­ro­ze­nia ve­rej­né­ho zdra­via I. stup­ňa, pri­čom, ak oh­ro­ze­nie do­siah­ne II. stu­peň, ÚVZ je po­vin­né po­dať návrh na vy­hlá­se­nie mi­mo­riad­nej si­tuácie vrá­ta­ne prí­pad­ných oso­bit­ných návr­hov, a tým by je­ho kom­pe­ten­cia vy­dá­va­nia opat­re­ní ma­la skon­čiť. Do­chá­dza to­tiž k ur­či­té­mu od­stup­ňo­va­niu kom­pe­ten­cií or­gá­nov štát­nej sprá­vy v zá­vis­los­ti od zá­važ­nos­ti oh­ro­ze­nia ve­rej­né­ho zdra­via, čo má svo­ju ele­men­tár­nu lo­gi­ku. V prí­pa­de, ak oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via eš­te ne­do­sa­hu­je II. stu­peň, svo­je úlo­hy je kom­pe­tent­ný pl­niť pria­mo ÚVZ pod­ľa § 48 ods. 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví. V prí­pa­de, ak oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via do­siah­ne II. stu­peň, ÚVZ by mal svo­je ko­na­nie pod­ľa § 48 ods. 5 ob­me­dziť do tej mie­ry, že po­dá návrh na vy­hlá­se­nie mi­mo­riad­nej si­tuácie, a tým napl­ní svo­ju kom­pe­ten­ciu a ďa­lej by sa ma­lo pos­tu­po­vať pod­ľa zá­ko­na o ci­vil­nej ochra­ne, ako vy­plý­va aj z dô­vo­do­vej sprá­vy k práv­nej úp­ra­ve, kto­rú sme ci­to­va­li v pr­vej čas­ti toh­to prís­pev­ku.

Na­vy­še, v rám­ci zá­kon­ných kom­pe­ten­cií mi­nis­ter­stva zdra­vot­níc­tva vy­me­dze­ných v ust. § 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví je v ods. 1 písm. g) up­ra­ve­ná oso­bit­ná kom­pe­ten­cia prá­ve v sú­vis­los­ti s mi­mo­riad­nou si­tuáciou, či nú­dzo­vým sta­vom, pod­ľa kto­rej mi­nis­ter­stvo: „po­čas vý­ni­moč­né­ho sta­vu, nú­dzo­vé­ho sta­vu ale­bo mi­mo­riad­nej si­tuácie (ďa­lej len "krí­zo­vá si­tuácia") pri oh­ro­ze­ní ve­rej­né­ho zdra­via na­ria­ďu­je ďal­šie opat­re­nia, kto­rý­mi mô­že za­ká­zať ale­bo na­ria­diť ďal­šie čin­nos­ti v ne­vyh­nut­nom roz­sa­hu a na ne­vyh­nut­ný čas,“

Tým sa zá­ro­veň zvý­raz­ňu­je hie­rar­chia kom­pe­ten­cií v zá­vis­los­ti od zá­važ­nos­ti si­tuácie, čo potvr­dzu­je zá­ver, že ÚVZ nie je op­ráv­ne­ný vy­dá­vať Opat­re­nia ÚVZ v roz­sa­hu, v akom ich mô­že vy­dá­vať v ča­se mi­mo­riad­nej si­tuácie mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva. Vy­ššie ci­to­va­ná kom­pe­ten­cia mi­nis­ter­stva zdra­vot­níc­tva bo­la spra­co­va­ná do zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví prá­ve v sú­vis­los­ti s pan­dé­miou CO­VID-19, pri­čom pod­ľa dô­vo­do­vej sprá­vy to bo­lo v zá­uj­me „rých­le­ho a efek­tív­ne­ho rie­še­nia si­tuá­cií a prob­lé­mov, kto­ré by moh­li po­čas krí­zo­vej si­tuácie nas­tať a kto­ré mô­žu zá­važ­ným spô­so­bom oh­ro­ziť ve­rej­né zdra­vie, pri­čom ich v tom­to mo­men­te nie je mož­né pres­ne pred­pok­la­dať a v zá­ko­ne pres­ne de­fi­no­vať, Mi­nis­ter­stvu zdra­vot­níc­tva Slo­ven­skej re­pub­li­ky sa dá­va mož­nosť na­ria­ďo­vať opat­re­nia.“[7] Na tú­to no­vú kom­pe­ten­ciu mi­nis­ter­stva zdra­vot­níc­tva, kto­rú v rám­ci le­gis­la­tív­ne­ho pro­ce­su mi­mo­cho­dom navrhlo a vy­pra­co­va­lo sa­mo mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva, však nás­led­ne mi­nis­ter­stvo ako­si po­za­bud­lo a ne­cha­lo na­ďa­lej ÚVZ vy­dá­vať vlas­tné opat­re­nia. Mož­nosť vy­dá­vať Opat­re­nia ÚVZ na­vy­še kom­pli­ku­je aj sku­toč­nosť, že vlá­da SR vy­hlá­si­la nie­len mi­mo­riad­nu si­tuáciu, ale nás­led­ne aj nú­dzo­vý stav.

Vy­dá­va­nie Opat­re­ní ÚVZ po­čas nú­dzo­vé­ho sta­vu

Nú­dzo­vý stav je vy­me­dze­ný ús­tav­ným zá­ko­nom č. 227/2002 Z. z. o bez­peč­nos­ti štá­tu v ča­se voj­ny, voj­no­vé­ho sta­vu, vý­ni­moč­né­ho sta­vu a nú­dzo­vé­ho sta­vu v zne­ní nes­kor­ších pred­pi­sov („zá­kon o bez­peč­nos­ti štá­tu“), pod­ľa kto­ré­ho mož­no nú­dzo­vý stav vy­hlá­siť vlá­dou SR za pod­mien­ky, že doš­lo ale­bo bez­pros­tred­ne hro­zí, že dôj­de k oh­ro­ze­niu ži­vo­ta a zdra­via osôb, a to aj v prí­čin­nej sú­vis­los­ti so vzni­kom pan­dé­mie.

Pos­tup or­gá­nov ve­rej­nej mo­ci po­čas nú­dzo­vé­ho sta­vu vy­me­dzu­je zá­kon č. 387/2002 Z. z. o ria­de­ní štá­tu v krí­zo­vých si­tuáciách mi­mo ča­su voj­ny a voj­no­vé­ho sta­vu („zá­kon o krí­zo­vom ria­de­ní“). Krí­zo­vé ria­de­nie pred­sta­vu­je pos­tup pri rie­še­ní krí­zo­vej si­tuácie, kto­rou je ok­rem iné­ho aj nú­dzo­vý stav, a zá­kon o krí­zo­vom ria­de­ní up­ra­vu­je špe­ciál­ne aj or­gá­ny krí­zo­vé­ho ria­de­nia, me­dzi kto­ré pat­rí vlá­da, mi­nis­ter­stvá a os­tat­né ús­tred­né or­gá­ny štát­nej sprá­vy, NBS, bez­peč­nos­tná ra­da kra­ja, ok­res­ný úrad v síd­le kra­ja, ok­res­ný úrad, bez­peč­nos­tná ra­da ok­re­su a obec. ÚVZ nie je ús­tred­ným or­gá­nom štát­nej sprá­vy (ho­ci má pô­sob­nosť na ce­lom úze­mí SR), a te­da nie je ani or­gá­nom krí­zo­vé­ho ria­de­nia; tým je nao­pak mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva a sa­moz­rej­me vlá­da SR. 

Vlá­du SR uvá­dza­me naj­mä z dô­vo­du, že v rám­ci všet­kých or­gá­nov krí­zo­vé­ho ria­de­nia má naj­šir­šie kom­pe­ten­cie, pri­čom jej pr­vou kom­pe­ten­ciou v rám­ci taxatív­ne­ho vý­poč­tu pod­ľa § 4 ods. 1 zá­ko­na o krí­zo­vom ria­de­ní, je prá­vo­moc pri­jí­mať opat­re­nia na pred­chá­dzanie krí­zo­vým si­tuáciám a ich rie­še­nie. V roz­sa­hu svo­jej pô­sob­nos­ti je aj mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva, ako ďal­ší or­gán krí­zo­vé­ho ria­de­nia, op­ráv­ne­né roz­ho­do­vať o opat­re­niach na rie­še­nie krí­zo­vých si­tuá­cii v zmys­le § 5 ods. 1 písm. e) zá­ko­na o krí­zo­vom ria­de­ní.

Práv­na úp­ra­va (zá­kon o krí­zo­vom ria­de­ní) tak priz­ná­va mož­nosť vy­dá­vať opat­re­nia or­gá­nom ve­rej­nej mo­ci, kto­ré mô­žu mať svoj ob­sa­ho­vý prie­nik prá­ve s Opat­re­nia­mi ÚVZ vy­dá­va­ný­mi pod­ľa ust. § 48 ods. 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví, pri­čom ide o or­gá­ny hie­rar­chic­ky sto­ja­ce nad ÚVZ. Ak sme spo­mí­na­li vlá­du SR a mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva, zá­mer zá­ko­no­dar­cu po­sil­niť kom­pe­ten­cie prá­ve tých­to or­gá­nov je s oh­ľa­dom na hie­rar­chiu or­gá­nov štát­nej sprá­vy po­cho­pi­teľ­ný. Ne­ma­lo by zmy­sel, aby ma­li vlá­da a mi­nis­ter­stvo op­ráv­ne­nie ko­nať (a pri­jí­mať opat­re­nia) za mi­mo­riad­nej si­tuácie a nú­dzo­vé­ho sta­vu, ak „ce­lú vec“ by bol schop­ný vy­ba­viť svo­ji­mi opat­re­nia­mi ÚVZ. Uve­de­né tiež pod­čiar­ku­je sku­toč­nosť, že ak po mi­mo­riad­nej si­tuá­cii doš­lo k vy­hlá­se­niu nú­dzo­vé­ho sta­vu, čo je aj náš prí­pad (práv­ne prob­lé­my vy­vo­la­né zmät­ka­mi pri vy­hla­so­va­ní nú­dzo­vé­ho sta­vu dá­va­me v tom­to prís­pev­ku bo­kom), tak pod­ľa § 3b zá­ko­na o ci­vil­nej ochra­ne pla­tí, že sa má pos­tu­po­vať pod­ľa Zá­ko­na o bez­peč­nos­ti štá­tu a nie pod­ľa Zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví, kto­rý umož­ňu­je ÚVZ vy­dá­vať Opat­re­nia. Ob­dob­né tvr­dí aj súd v od­ôvod­ne­ní Roz­sud­ku Mes­tské­ho sú­du v Pra­he: „Přes­to však soud dospěl k zá­věru, že s oh­le­dem na vy­hlá­še­ní nou­zo­vé­ho sta­vu by­la op­rávněna ome­zit zá­klad­ní prá­va a svo­bo­dy v na­to­lik ma­siv­ní míře pou­ze a jen vlá­da a ni­ko­li Mi­nis­ter­stvo zdra­vot­nic­tví.“

Aj vzhľa­dom na zá­važ­nosť si­tuácie, akou je nú­dzo­vý stav, je zrej­mé, že ÚVZ tu už ne­má svo­je tra­dič­né kom­pe­ten­cie pod­ľa § 48 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví. Vy­hlá­se­ním nú­dzo­vé­ho sta­vu vlá­da „pre­pí­na“ fun­go­va­nie štá­tu a aj práv­ny re­žim fun­go­va­nia z „nor­mál­ne­ho re­ži­mu“ do „špe­ciál­ne­ho re­ži­mu“ a v sú­la­de s pra­vid­la­mi deľ­by mo­ci tak do­chá­dza k po­sil­ne­niu kom­pe­ten­cií vlá­dy SR a mi­nis­terstiev, ako naj­vyš­ších pos­cho­dí po­my­sel­nej or­ga­ni­zač­nej py­ra­mí­dy v rám­ci vý­kon­nej mo­ci. Do­chá­dza te­da k zá­sad­né­mu zá­sa­hu do deľ­by mo­ci s vý­raz­ným po­sil­ne­ním exeku­tív­nej zlož­ky mo­ci, a pre­to je pot­reb­né s in­šti­tú­tom nú­dzo­vé­ho sta­vu nak­la­dať mi­mo­riad­ne zod­po­ved­ne, aké­koľ­vek zá­sa­hy do zá­klad­ných práv a slo­bôd je pot­reb­né po­su­dzo­vať mi­mo­riad­ne cit­li­vo a pre­dov­šet­kým je pot­reb­né pos­tu­po­vať strik­tne v roz­sa­hu vy­me­dze­né­ho práv­ne­ho rám­ca pre ta­ké­to si­tuácie. Za ta­kých okol­nos­tí je po­tom mi­mo­riad­ne spor­ná otáz­ka le­ga­li­ty a le­gi­ti­mi­ty vý­ko­nu kom­pe­ten­cií ÚVZ pod­ľa ust. § 48 ods. 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví pri vy­dá­va­ní Opat­re­ní ÚVZ, na­koľ­ko je evi­den­tné (či už zo zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví, zá­ko­na o krí­zo­vom ria­de­ní ale­bo zá­ko­na o ci­vil­nej ochra­ne), že kom­pe­ten­ciu vy­dá­vať opat­re­nia v ob­sa­ho­vom prie­ni­ku s Opat­re­nia­mi ÚVZ, je op­ráv­ne­ná vlá­da SR, prí­pad­ne mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva. Uve­de­né potvr­dzu­je zno­va Mes­tský súd v Pra­he: „Nepřije­tí opatření vlá­dou dle kri­zo­vé­ho zá­ko­na, ale mi­nis­ter­stvem zdra­vot­nic­tví dle zá­ko­na o veřej­ném zdra­ví, soud po­va­žu­je ta­ké za na­ru­še­ní ús­tav­ních ga­ran­cí dělby mo­ci.“

Opač­ný vý­klad by mo­hol byť v roz­po­re s ús­tav­nop­ráv­ny­mi prin­cíp­mi ob­me­dzo­va­nia zá­klad­ných práv a slo­bôd ako aj prin­cí­pom deľ­by mo­ci a prin­cí­pom práv­ne­ho štá­tu. ÚVZ to­tiž svo­jim opat­re­nia­mi za­sa­hu­je do zá­klad­ných práv a slo­bôd čas­to ce­lop­loš­ne, bez územ­né­ho a ča­so­vé­ho ob­me­dzenia, či vy­me­dzenia. Kom­pe­ten­cia ÚVZ vy­dá­vať opat­re­nia pod­ľa § 48 ods. 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví pri­chá­dza do úva­hy v prí­pa­de, ak ide o si­tuáciu pre­sa­hu­jú­cu úze­mie re­gio­nál­ne­ho úra­du ve­rej­né­ho zdra­via, zá­kon však ne­naz­na­ču­je, že by mal ÚVZ kom­pe­ten­ciu aj v prí­pa­de, ak ide o pan­de­mic­ké (ce­loš­tát­ne) oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via do­sa­hu­jú­ce in­ten­zi­tu mi­mo­riad­nej si­tuácie či nú­dzo­vé­ho sta­vu, kto­rý sa do­tý­ka všet­kých osôb na úze­mí štá­tu. 

Za si­tuácie, ako je pan­dé­mia CO­DIV-19, kde parla­ment SR v rám­ci skrá­te­ných le­gis­la­tív­nych ko­na­ní pri­jí­ma zá­ko­ny v pod­sta­te zo dňa na deň, kde má kom­pe­ten­cie vlá­da ako vr­chol­ný or­gán vý­kon­nej mo­ci a sú­čas­ne ako or­gán krí­zo­vé­ho ria­de­nia, kde v roz­sa­hu svo­jej pô­sob­nos­ti ko­ná aj mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva ako ús­tred­ný or­gán štát­nej sprá­vy, pod kto­rý spa­dá aj ÚVZ, je po­tom mi­mo­riad­ne dô­le­ži­té zod­po­ve­da­nie otáz­ky, či ÚVZ ob­me­dzo­val a ob­me­dzu­je zá­klad­né prá­va a slo­bo­dy Opat­re­nia­mi ÚVZ pro­por­cio­nál­ne, le­gál­ne a le­gi­tím­ne, a to nie­len z dô­vo­du spät­nej náp­ra­vy dot­knu­tých práv sub­jek­tov ale aj pro fu­tu­ro, keď­že si­tuácia zá­važ­né­ho oh­ro­ze­nia ve­rej­né­ho zdra­via sa v bu­dúc­nos­ti mô­že ke­dy­koľ­vek zo­pa­ko­vať (a pod­ľa mno­hých sa zo­pa­ku­je už na je­seň toh­to ro­ku).    

Pro­por­cio­na­li­ta zá­sa­hu do ľud­ských práv

V tej­to sú­vis­los­ti je dô­le­ži­té pri­po­me­núť práv­ny ná­zor Ústav­né­ho sú­du SR ne­dáv­no vy­jad­re­ný v rám­ci po­sú­de­nia pro­por­cio­na­li­ty zá­sa­hu do ľud­ských práv v sú­vis­los­ti s tzv. sle­do­va­ním mo­bil­ných te­le­fó­nov po­čas CO­VID-19, vy­jad­re­ný v Uz­ne­se­ní Ústav­né­ho sú­du SR sp. zn. PL.ÚS 13/2020-103 zo dňa 13.5.2020:„Do sfé­ry vý­kon­nej mo­ci pa­tria pre­dov­šet­kým ve­ci, kto­ré zá­ko­no­dar­ca vzhlia­dol ne­pod­stat­ný­mi z hľa­dis­ka zá­kon­nej for­my, a pre­to ich pria­mo neup­ra­vil. Ide pre­dov­šet­kým o ve­ci nep­red­ví­da­teľ­né vo chví­li pri­ja­tia zá­ko­na, te­da o ve­ci, kto­ré mô­žu po­dlie­hať zme­nám, ale rov­na­ko pod­rob­nos­ti hlav­ne tech­nic­ké­ho či vy­so­ko exper­tné­ho cha­rak­te­ru a pod. V žiad­nom prí­pa­de však ne­mô­že ísť o pod­mien­ky ak­cep­to­va­teľ­nos­ti zá­sa­hu do zá­klad­ných práv. Ako ús­tav­ný súd zdô­raz­nil aj vo svo­jom roz­hod­nu­tí sp. zn. PL. ÚS 10/2014 (bod 134), len zá­ko­no­dar­ca je ús­tav­ne le­gi­ti­mo­va­ný na to, aby na zá­kla­de svoj­ho uvá­že­nia pri reš­pek­to­va­ní prin­cí­pu pro­por­cio­na­li­ty priz­nal sta­no­ve­niu ur­či­tej po­vin­nos­ti pred­nosť ap­ro­bo­va­né­ho ve­rej­né­ho zá­uj­mu pred zá­klad­ným prá­vom. Pod­ľa čl. 13 ods. 2 ús­ta­vy sa up­lat­ňu­je vý­hra­da zá­ko­na (ne­mož­nosť de­le­go­vať ob­me­dzo­va­nie zá­klad­ných práv na exeku­tí­vu), kto­rá je zá­ro­veň vy­jad­re­ním vý­hra­dy parla­men­tu (po­rov­naj „Parla­men­tsvor­be­halt“ v ne­mec­kom ús­tav­nom prá­ve, napr. roz­hod­nu­tie sp. zn. 2 BvR 2302/11 a 1279/12). Zá­kon pre­to ne­mô­že spl­no­moc­niť or­gán vý­kon­nej mo­ci na vy­da­nie pred­pi­su niž­šej práv­nej si­ly, kto­rý by ur­čo­val me­dze zá­klad­ných práv a slo­bôd. Ústa­va zve­ru­je prá­vo ur­čiť me­dze zá­klad­ných práv a slo­bôd len zá­ko­no­dar­né­mu zbo­ru. Ústav­ný súd už ju­di­ko­val, že spl­no­moc­ne­nie v zá­ko­ne pre vy­da­nie všeo­bec­ne zá­väz­né­ho práv­ne­ho pred­pi­su, kto­rým by bo­li up­ra­ve­né ďal­šie pod­mien­ky do­tý­ka­jú­ce sa me­dzí ús­ta­vou za­ru­če­ných práv, nie je ús­ta­vou do­vo­le­né. Pre­to by ani všeo­bec­ne zá­väz­ný práv­ny pred­pis vy­da­ný na zá­kla­de ta­ké­ho­to spl­no­moc­ňo­va­cie­ho us­ta­no­ve­nia zá­ko­na ne­bol vy­da­ný v sú­la­de s ús­ta­vou (sp. zn. PL. ÚS 8/94, s. 5)“

Ná­lez Ústav­né­ho sú­du SR sp. zn. PL. ÚS 8/94, na kto­rý Ústav­ný súd SR vy­ššie od­ka­zu­je, sa tý­kal ko­na­nia o sú­la­de vy­hláš­ky MZ SR č. 221/1993 Z. z. tý­ka­jú­cej sa roz­sa­hu a pod­mie­nok úh­rad pois­ťov­ne za pos­kyt­nu­tú zdra­vot­níc­ku sta­ros­tli­vosť s Ústa­vou SR. Ústav­ný súd SR v da­nej ve­ci roz­ho­dol, že pred­met­ná vy­hláš­ka nie je v sú­la­de s Ústa­vou SR, pri­čom pou­ká­zal na sku­toč­nosť, že: „vy­hláš­ka mi­nis­ter­stva zdra­vot­níc­tva nie je v sú­la­de s čl. 13 ods. 1 a 2, s čl. 40 ús­ta­vy, pre­to­že ju ako všeo­bec­ne zá­väz­ný práv­ny pred­pis up­ra­vu­jú­ci me­dze bez­plat­nos­ti zá­klad­né­ho prá­va na ochra­nu zdra­via ús­ta­va vy­lu­ču­je tým, že tie­to me­dze mô­že up­ra­vo­vať len zá­kon.“

V tom­to kon­texte je nut­né zdô­raz­niť, že žia­den zá­kon neup­ra­vu­je kom­pe­ten­ciu ÚVZ za­sa­ho­vať do zá­klad­ných ľud­ských práv a slo­bôd v ta­kom roz­sa­hu, v akom to ÚVZ vy­ko­ná­va­lo. Na ve­ci nič ne­me­ní ani tá sku­toč­nosť, že ÚVZ bol v niek­to­rých prí­pa­doch na vy­da­nie da­né­ho Opat­re­nia ÚVZ pria­mo spl­no­moc­ne­ný vlá­dou SR. Dom­nie­va­me sa, že prá­ve s oh­ľa­dom na prin­cíp pro­por­cio­na­li­ty vy­jad­re­ný pria­mo v Ústa­ve SR, ne­mož­no na štát­ny or­gán, kto­rý je v hie­rar­chii štát­nych or­gá­nov vo ve­ci mož­nos­ti ob­me­dzo­va­nia zá­klad­ných ľud­ských práv na úpl­nom kon­ci re­ťaz­ca parla­ment-vlá­da-mi­nis­ter­stvo-ÚVZ, de­le­go­vať kom­pe­ten­ciu vy­dať práv­ny akt, kto­rým bu­de ob­me­dze­ná na svo­jich prá­vach ce­lá slo­ven­ská ve­rej­nosť. Nap­rík­lad, uz­ne­se­ním vlá­dy č. 155 z 23.3.2020 vlá­da ulo­ži­la ÚVZ vy­dať opat­re­nie na zá­kaz hro­mad­ných po­du­ja­tí od 24.3.2020 do od­vo­la­nia. Ten­to zá­kaz reali­zo­val ÚVZ opat­re­ním OLP/2731/2020 z 23.3.2020. Otáz­ka však je, ak mô­že len vlá­da vy­hlá­siť nú­dzo­vý stav a sta­no­viť roz­sah ob­me­dze­ní zá­klad­ných práv a slo­bôd, v rám­ci kto­ré­ho je to vlá­da, kto­rá mô­že „ob­me­dziť ale­bo za­ká­zať up­lat­ňo­va­nie prá­va po­koj­ne sa zhro­maž­ďo­vať ale­bo zhro­maž­ďo­va­nie na ve­rej­nos­ti pod­mie­niť po­vo­ľo­va­ním“, tak mô­že to­to prá­vo zá­kon­ne ob­me­dziť ÚVZ, tým že za­ká­že mož­nosť or­ga­ni­zo­va­nia akých­koľ­vek zhro­maž­de­ní?

Zá­ver

Zdá sa, že Úrad ve­rej­né­ho zdra­vot­níc­tva SR, kto­rý sa zhos­til úlo­hy ce­lop­loš­ne ob­me­dzo­vať zá­klad­né ľud­ské prá­va v ča­se pan­dé­mie CO­VID-19, vy­ko­ná­val tie­to zá­sa­hy ne­zá­kon­ne a  kom­pe­ten­cia vy­dá­vať Opat­re­nia ÚVZ pod­ľa ust. § 48 ods. 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví v ča­se vy­hlá­se­nej mi­mo­riad­nej si­tuácie neexis­tu­je.

Od­hliad­nuc od uve­de­né­ho, Opat­re­nia ÚVZ po­va­žu­je­me zá­ro­veňza vy­so­ko nep­ro­por­cio­nál­ny zá­sah do ľud­ských práv a slo­bôd. V de­mok­ra­tic­kom práv­nom štá­te, kde ma­jú štát­ne or­gá­ny ur­či­tú zá­ko­nom vy­me­dze­nú hie­rar­chiu a pos­ta­ve­nie od­stup­ňo­va­né kon­krét­ny­mi prá­vo­mo­ca­mi v kon­krét­nych si­tuáciách, je nep­rí­pus­tné, aby roz­poč­to­vá or­ga­ni­zá­cia Mi­nis­ter­stva zdra­vot­níc­tva SR­za­sa­ho­va­la do ľud­ských práv a slo­bôd „všet­kých“ vo for­me práv­nych ak­tov, aký­mi bo­li Opat­re­nia ÚVZ, a to o to viac, ak tak ko­ná za vy­hlá­se­nej mi­mo­riad­nej si­tuácie a nú­dzo­vé­ho sta­vu.

[O uve­de­nej té­me si mô­že­te pre­čí­tať aj skor­ší prís­pe­vok dos­tup­ný na: https://www.ep­ra­vo.sk/top/clan­ky/ako-sa-ob­ra­tit-na-sud-ale­bo-k-cha­rak­te­ru-opat­re­ni-ura­du-ve­rej­ne­ho-zdra­vot­nic­tva-sr-4814.html]

 

 

 

 

 

Diskusia