Odňatie právomoci ústavnému súdu posudzovať ústavné zákony ako významný ústavný regres

Autor: To­máš Ľalík, Ka­ted­ra ús­tav­né­ho prá­va, PraF UK, Bra­tis­la­va

OD­ŇATIE PRÁVO­MO­CI ÚSTAVNÉMU SÚDU POSU­DZO­VAŤ ÚSTAVNÉ ZÁKO­NY AKO VÝZNAMNÝ ÚSTAVNÝ REG­RES

Dňa 30. ja­nuá­ra 2019 vy­dal ús­tav­ný súd do­po­siaľ svoj naj­výz­nam­nej­ší ná­lez PL. ÚS 21/2014. Tým­to ná­le­zom zru­šil časť ús­ta­vy (väč­šiu časť ús­tav­né­ho zá­ko­na 161/2014 Z.z.) pre ne­sú­lad s niek­to­rý­mi iný­mi čas­ťa­mi ús­ta­vy. Ná­le­zom ús­tav­ný súd uro­bil tri dô­le­ži­té ve­ci. Po pr­vé, dek­la­ro­val, že exis­tu­je časť ús­ta­vy, kto­rá je imún­na od ús­tav­nej zme­ny (ma­te­riál­ne jad­ro). Po dru­hé, prih­lá­sil sa k to­mu, že je to on, kto (tiež) mô­že kon­tro­lo­vať, či ús­tav­né zme­ny sú v sú­la­de s ne­me­ni­teľ­ný­mi čas­ťa­mi ús­ta­vy. Po tre­tie, ak aj ús­tav­ný súd skon­šta­tu­je ne­sú­lad, je­ho roz­hod­nu­tie nie je ko­neč­né, pre­to­že o tom, či neús­tav­ný ús­tav­ný zá­kon zos­ta­ne sú­čas­ťou ús­ta­vy, roz­hod­ne s ko­neč­nou plat­nos­ťou sám ľud v re­fe­ren­de.

Ten­to krát­ky prís­pe­vok sa za­obe­rá prá­ve dru­hým a tre­tím zá­ve­rom z toh­to roz­hod­nu­tia, oso­bit­ne vo vzťa­hu k naj­nov­šej no­ve­le ús­ta­vy, kto­rá má ús­tav­ný súd ob­rať o kom­pe­ten­ciu po­su­dzo­vať sú­lad ús­tav­ných zá­ko­nov s ús­ta­vou. Ako vy­ply­nie z ana­lý­zy, tým­to kro­kom sa zní­ži ri­gi­di­ta ús­ta­vy na­toľ­ko, že z NR SR sa sta­ne ni­čím neob­me­dze­ný ús­ta­vo­dar­ca, čo je pa­ra­doxne v na­pä­tí s prin­cí­pom de­mok­ra­cie a su­ve­re­ni­tou ľu­du. V ne­pos­led­nom ra­de je plá­no­va­ná ús­tav­ná zme­na reg­re­som a nie prog­re­som.

Ri­gid­nosť ús­ta­vy je vo všeo­bec­nos­ti dob­rá vec. Umož­ňu­je to­tiž od­lí­šiť fun­da­men­tál­nu a štruk­tu­rál­nu časť mo­der­né­ho kon­šti­tu­cio­na­liz­mu, a to hie­rar­chiu a hra­ni­cu me­dzi ús­ta­vou a zá­kon­mi a zá­ro­veň zdô­vod­niť sku­toč­nosť, že ús­ta­va je pro­duk­tom ľu­du (spo­loč­nos­ti) a za­vä­zu­je štát a je­ho moc, za­tiaľ čo zá­kon­né prá­vo je vý­sled­kom čin­nos­ti štát­nych or­gá­nov a za­vä­zu­je ľud (spo­loč­nosť). Ústa­va ako tr­vá­ci do­ku­ment má v se­be nor­mo­vať dl­ho­do­bé cie­le a ideá­ly spo­loč­nos­ti a nie špe­ci­fic­ké zá­uj­my kon­krét­nej po­li­tic­kej väč­ši­ny, na kto­ré slú­ži po­dús­tav­né prá­vo.

Na dru­hej stra­ne príl­iš­ná ri­gid­nosť ús­ta­vy je prob­le­ma­tic­ká, pre­to­že neu­mož­ňu­je vý­voj toh­to do­ku­men­tu, čím by ús­ta­va stra­ti­la svo­ju le­gi­ti­mi­tu. Dru­hým dô­vo­dom ús­tav­ných zmien je si­tuácia, ak je ús­ta­va v roz­po­re s prak­tic­ký­mi ob­me­dzenia­mi, čo vy­tvá­ra ri­zi­ko po­ru­še­nia ús­tav­ných no­riem. Príl­iš čas­té zme­ny ús­ta­vy za­se ve­dú k deg­ra­dá­cii ús­ta­vy.

Op­ti­mál­nym rie­še­ním je ta­ká re­gu­lá­cia ús­tav­ných zmien, kto­rá na jed­nej stra­ne umož­ňu­je zme­nu, no na dru­hej stra­ne ob­sa­hu­je dos­ta­toč­né brz­dia­ce me­cha­niz­my či pre­káž­ky, kto­ré tre­ba pre­ko­nať, aby moh­lo prísť k jej za­vŕše­niu. Zá­ro­veň pred­kla­da­né zme­ny by ma­li vy­lep­šo­vať ús­ta­vu v po­rov­na­ní s exis­tu­jú­cim sta­vom. Ako uvi­dí­me niž­šie, navr­ho­va­ná ús­tav­ná zme­na v tom­to sme­re ne­napĺňa ani jed­no. Úlo­hou práv­nej dok­trí­ny je pri tom od­lí­šiť le­gi­tím­ne zme­ny od ne­le­gi­tím­nych ako aj pot­reb­né zme­ny od zby­toč­ných.

Slo­ven­ská ús­ta­va pat­rí me­dzi naj­flexibil­nej­šie pí­sa­né ús­ta­vy na sve­te a je naj­me­nej ri­gid­ná v Euró­pe, pre­to­že len hla­so­va­nie 90 pos­lan­cov sta­čí na jej zme­nu či dopl­ne­nie, čo je veľ­mi má­lo. Niet pre to di­vu, že od za­čiat­ku jej exis­ten­cie pred­sta­vi­te­lia práv­nej dok­trí­ny, ale aj sám ús­tav­ný súd, sa po­kú­ša­li sta­no­viť hra­ni­ce pre NR SR pri ús­ta­vo­dar­nej čin­nos­ti. NR SR na tie­to po­ku­sy a návr­hy ni­ja­ko ne­rea­go­va­la viac ako 20 ro­kov. Tie­to sna­hy sa zhmot­ni­li prá­ve v ná­le­ze PL. ÚS 21/2014, kto­rým ús­tav­ný súd: (i) dek­la­ro­val exis­ten­ciu ne­me­ni­teľ­nej čas­ti ús­ta­vy; (ii) čias­toč­ne ur­čil, čo do nej pat­rí; (iii) sám sa preh­lá­sil za štát­ny or­gán, kto­rý mô­že uve­de­né kon­tro­lo­vať a na­ko­niec (iv) ne­chal ľu­du pos­led­né slo­vo oh­ľa­dom svoj­ho spo­ru s NR SR.

Tým­to svo­jim kro­kom vý­raz­ne zvý­šil ri­gid­nosť slo­ven­skej ús­ta­vy, pre­to­že navr­ho­va­né ús­tav­né zme­ny ne­mô­žu me­niť ale­bo ru­šiť ne­me­ni­teľ­né čas­ti ús­ta­vy; ak by to NR SR ne­reš­pek­to­va­la a kva­li­fi­ko­va­ný sub­jekt by sa ob­rá­til na ús­tav­ný súd, tak by ús­tav­ný súd mo­hol ús­tav­nú zme­nu vy­hlá­siť za neús­tav­nú. Tie­to oči­vid­né pre­káž­ky dopĺňa ďal­šia: a to, že ak si NR SR mys­lí, že ide o le­gi­tím­nu zme­nu, tak má zor­ga­ni­zo­vať re­fe­ren­dum o tej­to zme­ne, pri­čom s de­fi­ni­tív­nou plat­nos­ťou o le­gi­ti­mi­te zme­ny roz­hod­ne sám ľud.[1]

V sú­čas­nos­ti hro­zí, že tie­to pre­káž­ky v ús­tav­nej nor­mot­vor­be bu­dú naj­nov­šou no­ve­lou od­strá­ne­né, pre­to­že NR SR s veľ­kou prav­de­po­dob­nos­ťou roz­hod­ne o tom, že ús­tav­né­mu sú­du od­obe­rie ta­kú­to prá­vo­moc. Ako vy­plý­va z ana­lý­zy, otáz­ka nes­to­jí tak, či si ús­tav­ný súd vy­tvo­ril prá­vo­moc po­su­dzo­vať sú­lad ús­tav­ných zá­ko­nov s ús­ta­vou ra­cio­nál­ne ale­bo svoj­voľ­ne. To je se­kun­dár­ne. Otáz­ka zmien ús­ta­vy sa tý­ka ri­gid­nos­ti ús­ta­vy ako cel­ku, pre­to­že od­ňa­tím prá­vo­mo­ci ús­tav­né­mu sú­du, NR SR ne­gu­je aj ďal­šie tu for­mu­lo­va­né zá­ve­ry: NR SR ne­reš­pek­tu­je, že exis­tu­jú čas­ti ús­ta­vy, kto­ré ma­jú väč­ší vý­znam ako iné čas­ti, čo ot­vá­ra po­ten­cio­nál­ne ces­tu k nah­ra­de­niu ús­ta­vy inou ús­ta­vou, pre­to­že kaž­dá časť ús­ta­vy je pred­me­tom dis­po­zí­cie parla­men­tu – 90 pos­lan­cov. Čo je však­pod­stat­nej­šie, NR SR zba­vu­je ľud mož­nos­ti reál­ne roz­hod­núť s ko­neč­nou plat­nos­ťou o ús­tav­nej zme­ne. Prá­ve dru­hý dôs­le­dok je kľú­čo­vý a to z via­ce­rých ro­vín. Slo­ven­sko nie je štá­tom, kde sa up­lat­ňu­je su­ve­re­ni­ta parla­men­tu ako v štá­toch Com­monweal­thu. Slo­ven­ská ús­ta­va vy­chá­dza z fran­cúz­skej ra­di­kál­nej for­my de­mok­ra­cie – su­ve­ré­nom je ľud (a nie parla­ment) a ús­ta­va roz­li­šu­je me­dzi pria­mou a ne­pria­mou for­mou de­mok­ra­cie, pri­čom je pre­fe­ro­va­ná pria­ma for­ma, ak by mal nas­tať kon­flikt me­dzi ľu­dom a je­ho zá­stup­com.

Prá­ve exis­ten­cia ús­ta­vy je dô­ka­zom na­ru­še­nia jed­no­ty me­dzi vô­ľou ľu­du a vô­ľou parla­men­tu. Parla­ment a ľud sú dve roz­diel­ne en­ti­ty a vy­jad­re­nia de­mok­ra­cie. Po­ve­da­né inak, nie kaž­dá vô­ľa parla­men­tu bez oh­ľa­du na to, či ko­ná ako zá­ko­no­dar­ca ale­bo de­le­go­va­ný ús­ta­vo­dar­ca, je auto­ma­tic­ky aj vô­ľa ľu­du. Prá­ve pri zme­ne ús­ta­vy nes­ta­čí len vô­ľu ľu­du pre­zu­mo­vať, ale ju aj reál­ne od­kon­tro­lo­vať, čo sa dá pria­mym za­po­je­ním ľu­du do roz­ho­do­va­cie­ho pro­ce­su. Ústa­va pat­rí ľu­du a nie parla­men­tu. Pre­to je pred­met­ný návrh ús­tav­né­ho zá­ko­na v roz­po­re s de­mok­ra­ciou ako aj su­ve­re­ni­tou ľu­du, kto­ré tvo­ria pod­ľa ús­tav­né­ho sú­du prá­ve tú časť ús­ta­vy, kto­rá je ne­me­ni­teľ­ná.

Pred­met­ná no­ve­la ús­ta­vy pred­sta­vu­je vý­znam­ný reg­res v po­rov­na­ní so sta­tu­som quo. Dô­vo­dom je to, že eli­mi­nu­je prá­vo­moc ús­tav­né­ho sú­du kon­tro­lo­vať sú­lad ús­tav­ných zmien, de fac­to po­pie­ra exis­ten­ciu dô­le­ži­tej­ších čas­tí ús­ta­vy, ako aj zba­vu­je ľud roz­hod­núť o le­gi­ti­mi­te pre ús­tav­nú zme­nu, čím kon­šti­tuu­je NR SR do úlo­hy je­di­né­ho or­gá­nu, kto­rý mô­že roz­hod­núť o ús­tav­nej zme­ne bez pot­re­by kon­zul­to­vať ľud, resp. po­dlie­hať exter­nej kon­tro­le zo stra­ny ús­tav­né­ho sú­du. Vy­lep­še­nie ús­ta­vy a le­gi­tím­nu zme­nu by pred­sta­vo­va­lo, ak by ho­ci aj NR SR za­brá­ni­la ús­tav­né­mu sú­du po­su­dzo­vať sú­lad ús­tav­ných zá­ko­nov s ús­ta­vou, ale zá­ro­veň by sa ús­ta­va dopl­ni­la o me­chan­izmus, kto­rý by sťa­žo­val pri­ja­tie ús­tav­ných zmien. Do úva­hy pri­pa­dá nie­koľ­ko mož­nos­tí, kto­ré sú všeo­bec­ne zná­me a os­ved­če­né: me­chan­izmus ob­li­ga­tór­ne­ho re­fe­ren­da pri schva­ľo­va­ní ús­tav­nej zme­ny; ne­mož­nosť ús­tav­ných zmien en­bloc ale len v jed­nej ob­las­ti; ča­so­vé roz­pä­tie nie­koľ­kých ro­kov me­dzi návr­hom ús­tav­nej zme­ny a jej schvá­le­ním s par­ti­ci­pá­ciou ľu­du; ob­li­ga­tór­ne roz­pus­te­nie NR SR s po­vin­nos­ťou no­vej NR SR potvr­diť schvá­le­nú ús­tav­nú zme­nu; pre­ven­tív­na kon­tro­la ús­tav­nej zme­ny zo stra­ny ús­tav­né­ho sú­du; ur­če­nie vnú­tor­nej hie­rar­chie ús­tav­ných no­riem s tým, že ur­či­té čas­ti ús­ta­vy by bo­lo mož­né me­niť len sťa­že­ným spô­so­bom a ús­ta­va by ob­sa­ho­va­la nie­koľ­ko ta­kých­to re­ži­mov (čím dô­le­ži­tej­šia časť ús­ta­vy, tým kom­pli­ko­va­nej­ší pro­ces zme­ny). Z toh­to poh­ľa­du pred­met­ná ús­tav­ná zme­na pred­sta­vu­je hl­bo­ký reg­res, z čo­ho je mož­né usú­diť, že tá­to zme­na nie je le­gi­tím­na a je v roz­po­re s kom­pa­ra­tív­ny­mi sna­ha­mi, čím viac za­pá­jať ľud do pod­stat­ných ús­tav­ných zmien v štá­toch (napr. v sú­čas­nos­ti pre­bie­ha­jú­ci ús­ta­vo­dar­ný pro­ces v Či­le). NR SR si zo­be­rie všet­ko, ale ne­ne­chá nič.

Vlá­da v roz­po­re so svo­ji­mi prok­la­má­cia­mi­cel­kom od­ig­no­ro­va­la otáz­ku ako vy­lep­šiť tú časť ús­ta­vy, kto­rá je pod­ľa mno­hých tou naj­dô­le­ži­tej­šou – čo, ke­dy ale hlav­ne ako sa mô­že v ús­ta­ve me­niť. Na­mies­to to­ho, aby sa vy­tvo­ri­li pod­rob­né pra­vid­lá, ako pris­tu­po­vať k zme­ne ús­ta­vy, kto­rých dis­ku­siu roz­ví­ril ús­tav­ný súd ná­le­zom PL. ÚS 21/2014, tak sa do bu­dúc­nos­ti má vy­tvo­riť len je­di­né a naj­hor­šie rie­še­nie: vý­luč­ne NR SR mô­že dopĺňať a me­niť ús­ta­vu. Som pres­ved­če­ný, že o krát­koz­ra­kos­ti a ne­bez­pe­čen­stve toh­to pra­vid­la sa pres­ved­čí­me už v blíz­kej bu­dúc­nos­ti.

Diskusia