(Ne)súladnosť disciplinárnych senátov s právom na nezávislý súd

 

JUDr. Martin PIOVARTSY, emeritný sudca

JUDr. Michal MANDZÁK, advokát

 

               (Ne)súladnosť disciplinárnych senátov s právom na nezávislý súd

Podnetom pre napísanie tohto príspevku sú naše praktické skúsenosti s fungovaním disciplinárneho senátu Najvyššieho správneho súdu (ďalej aj ako “NSS”). Tieto v nás vyvolali  závažné pochybnosti o súladnosti disciplinárnych senátov s čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej aj ako “Dohovor”), čl. 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej aj ako “Charta”), druhého pododseku čl. 19 ods. 1 Zmluvy o Európskej únie (ďalej aj ako “ZEÚ”)  a čl. 46 ods. 1 Ústavy SR.

Otázka nezávislosti a nestrannosti sudcov  rezonuje v recentnej  judikatúre Súdneho  dvora Európskej únie (ďalej aj ako “SDEÚ”) a Európskeho  súdu pre ľudské práva (ďalej aj ako “ESĽP”), a to najmä vo vzťahu k disciplinárnemu súdnictvu v Poľsku^[1] či Rumunsku. Základom tejto judikatúry je právo na nezávislý súd, pričom primárne sa rieši otázka,  či súdny orgán s disciplinárnou právomocou možno subsumovať pod pojem “nezávislý súd”, ktorý spĺňa požiadavky Dohovoru, Charty či ZEÚ.

I keď v zásade SDEÚ ako i ESĽP vychádzajú z toho, že organizácia súdnictva v zásade prináleží členským štátom, tak jedným dychom zvýrazňujú, že vzhľadom na dôležitosť disciplinárneho súdneho tribunálu je potrebné zabezpečiť nezávislosť súdneho orgánu prostredníctvom dostatočných  záruk.

Poukazujeme napríklad na najnovší Návrh GA Anthony COLLINS prednesený dňa 26. januára 2023, sp. zn. C-817/21, InspecţiaJudiciară^[2], bod 40 a odkaz na judikatúru SDEÚ: “S cieľom zabezpečiť nezávislosť súdnej moci sa v judikatúre Súdneho dvora zdôrazňujú záruky poskytované sudcom, proti ktorým sa vedú disciplinárne vyšetrovania a konania. Rovnaké záruky objektívnosti a nestrannosti sa uplatňujú bez ohľadu na to, či je voči sudcovi vedené disciplinárne konanie alebo, ako vo veci samej pred vnútroštátnym súdom, či sú sťažnosti proti sudcom alebo prokurátorom zamietnuté, a disciplinárne vyšetrovanie a konanie nebolo začaté. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že tieto záruky zabezpečujú, aby u verejnosti zostalo zachované vnímanie nezávislosti a nestrannosti súdnictva, čo je v demokratickej spoločnosti dôležité. Narušenie dôvery verejnosti v dôsledku neodborného alebo neobjektívneho vedenia disciplinárnych vyšetrovaní a konaní, ako to tvrdí žalobkyňa, môže mať za následok faktické odopretie účinnej právnej ochrany v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie podľa druhého pododseku článku 19 ods. 1 ZEÚ”.  

            V zmysle ustanovenia § 5 ods. 1 zákona č. 432/2021 Z.z. o disciplinárnom poriadku Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej ako “DSP”) je disciplinárny senát päťčlenný, pričom sa skladá z predsedu disciplinárneho senátu, dvoch členov disciplinárneho senátu a dvoch prísediacich disciplinárneho senátu (§ 5 ods. 2 DSP). V prípade disciplinárneho stíhania sudcov sú prísediaci “iné osoby zvolené súdnou radou” (§ 9 ods. 1 písm. d/ DSS).

Disciplinárny senát  vzťahujúci sa na disciplinárne stíhanie sudcov  nie je  možné (podľa nášho presvedčenia) považovať za nezávislý súd v zmysle čl. 6 ods. 1 Dohovoru, čl. 47 Charty a druhého pododseku čl. 19 ZEÚ. Vychádzame z nasledujúcich úvah.

ESĽP vo svojom rozsudku zo dňa 1. decembra 2020, Guðmundur Andri Ástráðsson proti  Islandu^[3] judikoval, že proces menovania  sudcov je nevyhnutne spätý s pojmom „súd zriadený zákonom“ v zmysle čl. 6 ods. 1 Dohovoru. Nezávislosť súdu v zmysle tohto ustanovenia závisí najmä na spôsobe, akým boli menovaní členovia tohto súdu. Túto judikatúru preberá i  SDEU^[4].

Analogicky je tiež možné vychádzať  z Rozsudku ESĽP vo veci Grosam proti Česku, č.  19750/13 zo dňa 23.06.2022^[5] (ďalej ak ako “Rozsudok GROSAM”). I keď sa jedná o neprávoplatné rozhodnutie (o ktorom bude rozhodovať Veľká komora ESĽP), tak právne úvahy sú (z hľadiska presvedčivosti) relevantné i pre slovenské právne prostredie.  Vychádzame hlavne z toho, že model disciplinárneho súdnictva zverený NSS je (pokiaľ sa jedná o zloženie disciplinárneho senátu)  “kópiou” českého modelu, ktorý ESĽP označil za rozporný s čl. 6 ods. 1 Dohovoru.

Disentné stanoviská sudcov ESĽP k Rozsudku GROSAM skôr smerovali k procesnému aspektu, t.j. že sťažovateľ Ján GROSAM nenamietal porušenie čl. 6 ods. 1 Dohovoru z pohľadu porušenia práva na nezávislý a nestranný súd zriadený zákonom.

ESĽP v rozsudku GROSAM v bode 125 judikoval, že rozhodujúcimi pre posúdenie či súd spĺňa požiadavku nezávislosti sú nasledovné štyri kritéria (pozri tiež Kleyn a ďalší proti Holandsku  [Veľká komora], č. 39343/98 a 3 ďalší, § 190, ECHR 2003‑VI, a Langborger proti Švédsku, 22.06.1989, § 32, Séria A č. 155): (i) spôsob menovania sudcov; (ii) dĺžka ich funkčného obdobia; (iii) existencia garancií proti vonkajším tlakom, (iv) či sa tribunál javí ako nezávislý.

ESĽP v Rozsudku GROSAM za problematický označil spôsob menovania prísediacich a to najmä s dôrazom na to, že tu neexistoval žiadny výberový proces resp. špecifické pravidlá pre spôsob kreácie prísediacich sudcov (§ 131 Rozsudku GROSAM).

V súlade s Rozsudkom GROSAM považujeme i v prípade sťažovateľa spôsob kreácie prísediacich NSS za rozporný s čl. 6 ods. 1 Dohovoru.

Je potrebné zvýrazniť, že títo sú síce zvolení Súdnou radou v zmysle ustanovenia  § 27a ods. 3 v spojení s § 27fb ods. 3 zákona č. 185/2002 Z. z. o Súdnej rade Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej aj ako „zákon o súdnej rade“), avšak bez prísnych kritérií vzťahujúcich sa na odbornosť kandidátov.

Inými slovami povedané, spôsob kreácie je výsledkom voľby, a nie výberového konania (ktoré by zaručilo transparentný a odborný výber prísediacich tak, aby boli zvolení najfundovanejší prísediaci).

Pokiaľ sa jedná o tretie kritérium, tak v danej veci je potrebné zvýrazniť, že v zmysle ustanovenia § 10 ods. 4 písm. j/ DSS platí, že prísediaci nemôže byť sudcom, prokurátorom, súdnym exekútorom, notárom alebo členom súdnej rady. Prísediaci sú teda volení z prostredia  akademickej obce, advokátov a ďalších predstaviteľov právnej praxe. Takéto negatívne vymedzenie však priamo pripúšťa, aby prísediaci boli predstavitelia výkonnej moci, ktorí dôsledkom poberania platu od výkonnej moci  nemôžu mať štatút nezávislosti (napr. VOLKOV proti Ukrajine^[6], č. 21722/11 zo dňa 09.01.2013, § 103).

Za najzávažnejšie porušenie práva na nezávislý súd považujeme to, že prísediaci, ktorí sú členmi advokátskeho stavu  môžu byť “jednoducho” pozbavení svojej funkcie podaním disciplinárneho návrhu (a to najmä zo strany ministra spravodlivosti ako predstaviteľa výkonnej moci). Uvedené vyplýva z ustanovenia § 11 ods. 2 písm. d/ DSS, v zmysle ktorého platí, že funkcia prísediaceho zaniká, ak prestane spĺňať podmienku podľa § 10 ods. 4 písm. h/ DSS, (t.j. že sa voči nemu nevedie disciplinárne a trestné konanie). Disciplinárne konanie voči advokátovi pritom môže iniciovať minister spravodlivosti podľa § 58 ods. 1 zákona č. 586/2003 Z.z. o advokácii. Takýto stav preto nezaručuje nezávislosť prísediacich, a preto druhé a tretie kritérium nie sú splnené.

V prípade prísediacich  neexistujú  garancie nezávislosti disciplinárneho senátu a to najmä vo vzťahu k prísediacim. Existuje dôvodné riziko, že disciplinárny senát sa nemusí zdať ako senát, ktorý by spĺňal atribúty nezávislosti a nestrannosti.

Rovnako za problematické  je potrebné považovať i zánik prísediaceho podľa § 11 ods. 2 písm. f/ DSS, t.j. z dôvodu že  prestane spĺňať podmienky podľa § 10 ods. 4 písm. b) až f) DSS. Podľa § 10 ods. 4 písm. e/ DSS je podmienkou prísediaceho to, že jeho “skúsenosti a morálne vlastnosti dávajú záruku, že funkciu prísediaceho bude riadne vykonávať”.

Keďže DSS a ani iný právny predpis neustanovuje spôsob zániku prísediaceho a zákon priamo predpokladá, že prísediaci stratí túto podmienku, tak zánik funkcie prísediaceho priamo narúša princíp nezávislosti z dôvodu nedostatku procesných garancií. 

Rovnako nie  je naplnené ani štvrté kritérium, a tým je zdanie nezávislosti a to z dôvodu, že výber prísediacich nebol transparentný, jasný a neprebehlo výberové konanie. Rovnako neboli dané dostatočné garancie na zabezpečenie nezávislosti (m.m. Rozsudok GROSAM, § 140). 

            Tieto všetky namietané skutočnosti (v súhrnne) nás utvrdzujú v závere, že slovenský model disciplinárneho súdnictva nie je súladný s čl. 6 ods. 1 Dohovoru, čl. 19 druhého pododseku ZEÚ a čl. 47 Charty.

Dôsledky tohto záveru možno rozdeliť do dvoch kategórií: (i) právo na obhajobu disciplinárneho obvineného sudcu, (ii) právo účastníka na nezávislý súd (vrátane práva na nestranný súd).

            Z pohľadu práva obvineného sudcu považujeme za dôležité uviesť, že DSS neustanovuje procesný postup, ktorý by upravoval konanie o prípadnej námietke disciplinárne obvineného sudcu (samozrejme ak neberieme do úvahy podanie podnetu na prerušenie konanie z dôvodu predloženia konania o predbežnej otázke podľa čl. 267 ZFEU alebo konania o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 Ústavy SR). V tomto smere okrajovo uvádzame, že  NSS vo veci 31 D 23/2022 dňa 13. januára 2023^[7] predložil vec Ústavnému súdu na konanie podľa čl. 125 Ústavy SR práve v súvislosti s prísediacimi v prípade disciplinárneho senátu vykonávajúceho pôsobnosť voči prokurátorom. Podstatou tohto návrhu je to, že dvaja prísediaci (prokurátori) sú podriadení generálnemu prokurátorovi, ktorý vo vzťahu k nim disponuje rozsiahlymi právomocami.

Vrátiac sa k disciplinárnym senátom (vykonávajúcim pôsobnosť vo vzťahu k sudcom), možno konštatovať, že disciplinárne obvinený sudca je oprávnený uplatniť  námietku nesúladnosti disciplinárneho senátu s čl. 47 Charty, čl. 6 ods. 1 Dohovoru a druhého pododseku čl. 19 ZEU. Tomuto oprávneniu disciplinárne obvineného sudcu pritom zodpovedá povinnosť disciplinárneho senátu zaoberať sa touto námietkou (z dôvodu nedostatku nezávislosti a nestrannosti) minimálne s právom Únie.

Uvedenú povinnosť prejednania tejto námietky možno tiež dovodiť i z Návrhu GA ANTHONY COLLINS, v spojených veciach, sp.zn. C-181/21 a C-269/21, prednesený dňa 16.12.2022,  bod 34/:

“.......Logickým důsledkem práva na nezávislý a nestranný soud předem zřízený zákonem je to, že každý jednotlivec musí mít možnost namítnout porušení tohoto práva. Jestliže ohledně nezávislosti a nestrannosti soudu vyvstane pochybnost, která se na první pohled nezdá být zjevně nepodložená, každý soudní orgán má povinnost přezkoumat, zda je z hlediska svého složení takovým nezávislým a nestranným soudním orgánem. Tato pravomoc je nezbytná pro zachování důvěry, kterou musí soudy v demokratické společnosti vzbuzovat u jednotlivců. Tento přezkum představuje v tomto smyslu podstatnou náležitost, jejíž dodržování náleží do veřejného pořádku a je ji třeba ověřit na návrh účastníků řízení nebo z úřední povinnosti. Článek 2 SEU, čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, jakož i požadavky stanovené v rozsudku Simpson mají průřezovou povahu a použijí se pokaždé, když může soud rozhodovat ve věcech „v oblastech pokrytých právem Unie“. Soudní dvůr má tedy pravomoc podávat výklad unijního práva v rámci těchto žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce.”

NSS sa touto námietkou (čiastočne) zaoberal v Uznesení, sp. zn. 31 Dz 28/2022 zo dňa 19. decembra 2022, pričom nedospel k záveru o porušení práva na nestranný súd z dôvodu, že dve prísediace v senáte boli advokátky. 

S týmto názorom možno nesúhlasiť. Podanie disciplinárneho návrhu na prísediaceho (advokáta) má za následok ukončenie funkcie prísediaceho.  Uvedené vyplýva z ustanovenia § 11 ods. 2 písm. d/ DSS, v zmysle ktorého platí, že funkcia prísediaceho zaniká, ak prestane spĺňať podmienku podľa § 10 ods. 4 písm. h/ DSS, (t.j. že sa voči nemu nevedie disciplinárne a trestné konanie). Argument, že námietka nesmerovala voči inému (ďalšiemu) systémovému nedostatku v kreácií disciplinárneho senátu nemožno považovať za obhájiteľnú, keďže nesúlad s Ústavou či Chartou nie je možné ospravedlniť poukazom na ďalší nesúlad. Súd je sám ex offo povinný zaoberať sa tým, či má postavenie nezávislého súdneho orgánu (m.m. Rozsudok SDEÚ zo dňa 1. júla 2007 vo veci Chronopost SA, sp. zn. C‐341/06 P a C‐342/06 P^[8],  bod 46/: “To znamená, že každý súdny orgán má povinnosť preskúmať, či svojím zložením je takým nezávislým a nestranným súdnym orgánom, pokiaľ v tejto súvislosti vznikne pochybnosť, ktorá nie je zjavne bezvýznamná. Toto preskúmanie je nevyhnutné pre dôveryhodnosť, ktorú majú súdy v demokratickej spoločnosti poskytnúť jednotlivcovi (pozri v tomto ohľade ESĽP, rozsudok Remli v. Francúzsko z 23. apríla 1996, Zbierka rozsudkov a rozhodnutí 1996-II, s. 574, bod 48). Preskúmanie v tomto zmysle predstavuje podstatnú formálnu náležitosť, ktorej dodržiavanie vyžaduje verejný poriadok.”). 

Rovnako je potrebné zvýrazniť, že už  samotná hrozba disciplinárneho stíhania bez zániku funkcie je v judikatúre SDEÚ relevantná, keďže zasahuje do nezávislosti súdneho orgánu: “Navyše ako v podstate zdôraznil generálny advokát v bode 268 návrhov prednesených vo veciach C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 a C‑355/19, keďže perspektíva začatia disciplinárneho vyšetrovania je sama osebe spôsobilá vyvíjať tlak na tých, ktorých úlohou je vydávať rozsudky, je dôležité, aby orgán s právomocou na vyšetrovanie a vedenie disciplinárneho konania bol pri výkone svojich úloh objektívny a nestranný a aby na tento účel nepodliehal nijakému vonkajšiemu vplyvu.”^[9] V tomto smere je relevantný i odkaz generálneho advokáta na Rozsudok ESĽP vo veci Kinský proti Českej republike zo dňa 9. februára 2012, sp. č. 42856/06, bod 95-97^[10] týkajúci sa vyhlásenia politikov a zhromažďovaniu údajov o súdnom konaní ministerstvom spravodlivosti nad rámec výkonu štátnej správy s dôrazom na to, že minister spravodlivosti má právo iniciovať disciplinárne konanie.  Takéto “aktivity” výkonnej moci jednoznačne narušujú nezávislosť súdnej moci.

Ak samotná hrozba disciplinárneho stíhania je (v zmysle judikatúry ESĽP) relevantná pre posúdenie zásahu do nezávislosti súdneho orgánu, tak o to viac je relevantný zánik funkcie prísediaceho podaním návrhu na disciplinárne  stíhanie. Podaním návrhu totiž zaniká funkcia prísediaceho a to bez možnosti účinnej súdnej ochrany (či uplatnenia opravného prostriedku zo strany disciplinárneho obvineného sudcu alebo účastníka súdneho konania).  V takomto prípade preto minister spravodlivosti ako kontradiktórna strana v disciplinárnom konaní môže jednoducho “vyradiť z hry” podaním nedôvodného návrhu (a to bez ohľadu na závažnosť skutku, pre ktorý sa disciplinárny návrh podá).

Navyše v prípade sudcov disciplinárneho senátu neexistuje takéto “plastické” opatrenie ako je tomu v prípade prísediacich, t.j. zánik funkcie z dôvodu, že prísediaci prestane spĺňať podmienku podľa § 10 ods. 4 písm. e/ DSS (t.j. že jeho “skúsenosti a morálne vlastnosti dávajú záruku, že funkciu prísediaceho bude riadne vykonávať”). Toto  ustanovenie jednoznačne ohrozuje nezávislosť súdneho orgánu.

Právna úprava prísediacich preto jednoznačne nespĺňa štandardy nezávislého súdneho orgánu.

Povinnosť prejednania námietky disciplinárne obvineného sudcu možno dovodiť i zo subjektívneho práva sudcu na individuálnu nezávislosť garantovanú a rešpektovanú štátom^[11]. V prípade nevyhovenia tejto námietke prichádza do úvahy i prerušenie konania podľa čl. 267 ZFEÚ za účelom predloženia prejudiciálneho návrhu SDEÚ, a to samotným sudcom vo veciach ním prejednávaných. Uvedené sa javí ako zodpovedajúce riešenie najmä v prípade politicky exponovaných veciach, keďže súčasný model disciplinárneho súdnictva jednoznačne narušuje ich nezávislosť. Obdobná skutková situácie je predmetom súdne konania vedeného SDEÚ, sp. zn. C-615/20, v ktorom GA Anthony COLLINS predniesol dňa 15.12.2021 svoj Návrh^[12]: “Článek 2 SEU a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU a zásady přednosti unijního práva, loajální spolupráce a právní jistoty vyžadují, aby všechny státní orgány, včetně předkládajícího soudu, zrušily protiprávní důsledky rozhodnutí kárného kolegia, jimiž se uděluje souhlas s trestním stíháním, zadržením a pozastavením výkonu funkce soudce, a umožnily tak soudci, kterému byl pozastaven výkon funkce soudce, zasedat v tomto soudu, s výjimkou věcí, které byly přiděleny jinému senátu, který je nezávislým a nestranným soudem předem zřízeným zákonem.”

Zaujímavé sú tiež dôsledky takéhoto stavu z pohľadu účastníka konania. Hrozba disciplinárneho stíhania disciplinárnym senátom, ktorý nie je možné považovať za “nezávislý súdny orgán”, je relevantným faktorom pre porušenie práva na nezávislý súdny orgán. Uvedená hrozba je relevantná najmä v prípade medializovaných súdnych konaní, ktoré sú predmetom politických diskusií či vyjadrení predstaviteľov výkonnej moci, (a to najmä ministra spravodlivosti, ktorý má právo iniciovať disciplinárne konanie voči sudcom a advokátom).  V prípade uloženia  disciplinárneho opatrenia preložením na súd nižšieho stupňa (či odvolania z funkcie sudcu) je samozrejme na mieste  námietka porušenia práva na zákonného sudcu.

ZÁVER

S ohľadom na uvedené sme preto presvedčení, že model disciplinárneho súdnictva uplatňujúci sa voči sudcom nahlodáva základy súdnej moci, a tým aj jej nestrannosť a nezávislosť. A preto narušuje samotné základy právneho štátu.  Za obzvlášť problémovú považujeme disciplinárnu iniciatívnu ministra spravodlivosti vo vzťahu k sudcom a advokátom.

 

Diskusia