Polemika o rozhodnutí Ústavného súdu SR vo veci nesúladu referenda o skrátení volebného obdobia NR SR s Ústavou SR

 

Viktor Draškovič, študent

 

Polemika o rozhodnutí Ústavného súdu SR vo veci nesúladu referenda o skrátení volebného obdobia NR SR s Ústavou SR

 

 

 

Tento článok bol publikovaný na portáli www.pravnelisty.sk aj v rámci súťaže Cena Ernesta Valka, kt. usporadúval Konzervatívny inštitút M. R. Štefánika v roku 2021.

 

 

I.                Úvod do problematiky.

Keďže tento článok uverejňujeme s istým časovým odstupom, na úvod si dovoľujeme istý kontext a uvedenie do tejto problematiky: Opozičné politické strany v priebehu roka 2020/21 vyzberali vyše 600-tisíc podpisov, pričom podpisy odovzdali Prezidentke SR v máji 2021. Pani prezidentka sa vzápätí obrátila na Ústavný súd SR (podľa §102 a nasl. zákona o ÚS a čl. 125b Ústavy SR). Ten v júli roku 2021 rozhodol o danom návrhu tak, že predmet referendu (referendová otázka) nie je v súlade s ústavou. Argumenty, na ktoré sa odvoláva plénum, ako aj ich zhodnotenie a posúdenie ponúkame v nasledujúcom texte článku, pričom prikláňame sa k opačnému názoru, než ku ktorému dospel ÚS SR. Javí sa ako potrebné takisto podotknúť, že od vyhlásenia tohto nálezu sa jednak prijala zmena v Ústave SR (novela č. 24/2023 Z. z.) a takisto bola v roku októbri 2022 odmietnutá iná, čiastočne súvisiaca referendová otázka (avšak táto sa týkala Vlády SR nie Národnej rady SR).

 

II.             K inštitútu referenda.

Inštitút referenda je nepochybne veľmi významným prvkom participácie ľudu  na moci, keďže čl. 2 ods. 1 ústavy (aj v judikatúre: PL. ÚS 7/2017, PL. ÚS 19/98) jasne vyjadruje suverenitu ľudu. Napriek tomu, že ľud vedome postupuje rozhodovanie do rúk voleného orgánu (v našom prípade Národná rada Slovenskej republiky), nie je možné, aby sme zjednodušovali problematiku referenda do roviny iba dvoch možností, a to buď protežovania prvkov priamej alebo nepriamej demokracie. Falošné navodzovanie tejto otázky iba umelo vytvára živnú pôdu pre účelový výklad ústavy, a to bez ohľadu na výslednicu tejto pa-ústavnej výkladovej metódy. Prvky týchto dvoch množin sú premiešané a vytvárajú pomerne celistvý rámec. Vyznieva preto účelovo argument o vyhranenosti a akejsi hermeticky uzavretej forme nepriamej demokracie, ktorú prvky priamej správy verejných vecí erodujú[1]. Práve naopak, ľud disponujúci mocou tzv. ustanovujúcou (pouvoir constituant), konštituuje štátny orgán (parlament), ktorý sa moci ujíma a pretavuje ju do prvotiny štátnosti, t.j. ústavy. Tá pokladá základ pre výkon moci ustanovenej, ktorá už podlieha určitým kvalitatívnym a ústavným obmedzeniam ako napr. deľba moci, všeobecnosť normotvorby, generalita normotvorby, materiálne jadro a iné. Avšak prvotná ustanovujúca moc takýmto obmedzeniam nepodlieha (PL. ÚS 7/2021, najmä body 144, 102, 16 a iné), na čom sa zhodlo celé plénum. Takouto mocou sa myslí práve tá, ktorá konštituuje Ústavu, či už v rukách ľudu alebo ich zástupcov, kt. ju následne príjmu. Preto je veľmi populárne a čiastočne aj žiaduce, aby ľud mal neustále po ruke určitú protiváhu smerom k aktuálnym držiteľom moci a to bez ohľadu na aktuálne rozloženie politických síl.

Vo svojom odlišnom stanovisku k nálezu ústavného súdu (PL. ÚS 7/2021) to vyjadril sudca Ďuriš nasledovne: „Občania vykonajú zákonodarnú moc buď priamo, teda bez toho, aby na tento výkon potrebovali ustanoviť nejaký orgán alebo inštitúciu, alebo ju vykonajú tak, že prostredníctvom slobodných volieb vytvoria, ustanovia svojich dočasných volených zástupcov na zastupiteľský výkon moci a prepožičajú im dočasne legitimitu na výkon štátnej moci. Národná rada preto predstavuje ustanovenú, konštituovanú moc, pretože sama od seba alebo zo seba nemá legitímny, demokratický mandát na výkon zákonodarnej moci. Ten jej vytvoria, konštituujú a dočasne odovzdajú občania slobodnými voľbami.“ Tu je potrebné akcentovať najmä neustálu potrebu kontroly zo strany občanov, keďže absolútna moc (v zmysle nemožnosti odvolania) volených zástupcov v rozmedzí štyroch rokov nie je určite v záujme žiadneho vyššieho cieľa. Preto účelom nepriamej demokracie nie je partokracia, v kontexte akéhokoľvek výsledku volieb, ale výkon ustanovenej moci efektívnym spôsobom, keďže výkon výlučne priamej demokracie je v dnešných podmienkach nerealizovateľný. To najmä v kontexte rozsiahlej normotvorby, demografického vývoja aj ekonomických podmienok, za ktorých sa tento typ demokracie má vykonávať. Ako správne uvádza ústavný súd, priama demokracia bola vlastná najmä pre antické mestské štáty, kt. počtom obyvateľov, povahou ekonomických vzťahov ani ľudsko-právnymi garanciami nie sú porovnateľné s dnešnými štátmi (aspoň s väčšinou z nich). Len ťažko si dokážeme predstaviť, že by sa hlasovanie 5,45 mil. občanov SR stalo štandardom normotvorby na našom území. Ako uvádza aj Ústavný súd SR v náleze 7/2021:

„68. Priama forma demokracie, vychádzajúca z antického (najmä aténskeho) vzoru, ako participácia občanov na politickom živote spoločnosti je často považovaná za conditio sine qua non demokracie. Umožňuje totiž občanom priamo rozhodovať o otázkach verejného života...

69. Priamu demokraciu v súčasnosti nemožno chápať ako ucelený systém spravovania verejných záležitostí, ale ako jednotlivé opatrenia, prvky začlenené do rozhodovacieho mechanizmu v prevažnej miere nepriamej, zastupiteľskej demokracie. Hoci štát garantuje občanom právo participovať na správe verejných vecí, predstava rozhodovania o všetkých podstatných veciach verejného záujmu formou priamej demokracie je v modernom štáte prakticky nerealizovateľná. ...Jednou zo zachovaných metód priamej demokracie je aj referendum.“ (PL. ÚS 7/2021)

 

III.           Politický kontext.

Za účelom prehľadnosti považujem za potrebné pomenovať aspoň zopár politických momentov, kt. boli bezprostredne spojené s rozhodnutím (nálezom) ústavného súdu z tohto roka (2021), napriek tomu, že nemáme ambíciu v tomto smere vyčerpávajúco analyzovať celé spoločenské a politické pozadie problému. Pod vplyvom politických a spoločenských zmien, celkom bežných vzhľadom na názorovú a politickú pluralitu, a demokratický charakter Slovenskej republiky, vznikla iniciatíva zmeniť pomery v zastupiteľských orgánoch Slovenskej republiky, avšak stať sa tak malo zhruba v polovici volebného obdobia NRSR (ako jediného zákonodarcu a ústavodarcu). Politicky bol s týmto procesom pochopiteľne spojený  aj  prechod   moci   výkonnej   v intenciách   zmeny   zloženia   Vlády   SR,   čo   je  v slovenských podmienkach, vulgárne povedané, vždy príležitosť pre „porcovanie politickej koristi“ a to tvrdíme absolútne oslobodení od politických preferencií, čiže bez akejkoľvek súvzťažnosti na konkrétne politické sily. To koniec – koncov dokumentujú aj viaceré vyjadrenia z minulosti, pretože tieto aktivity (za účelom vyvolania referenda o predčasných voľbách do NRSR) sú akosi vždy vlastné momentálnym opozičným silám, pričom ich záľuba v prvkoch priamej demokracie zaniká pomerne skoro po nadobudnutí moci. To, že pre Slovenskú republiku je takýto spôsob riešenia problémov pod vplyvom politických a spoločenských tlakov príznačný dokazujú aj viaceré, viac i menej úspešné pokusy z minulosti (rok 2000, 2004). V tomto smere môžeme podobné aktivity porovnať aj medzinárodne, pričom tam, kde je nespokojnosť s aktuálnymi držiteľmi moci, ústavnoprávny nástroj sa nájde pomerne jednoducho. Najmä preto sledujeme notorické referendové snahy

Škótska[2] alebo destabilizáciu talianskych vlád[3], nakoniec veľmi podobné snahy ako u nás prebiehali roku 2009 (snaha o skrátenie volebného obdobia Poslaneckej snemovne prostredníctvom ústavného zákona č. 195/2009 Sb.) aj u našich susedov v Českej republike[4] a podobný pokus zaznamenali aj v Rakúsku[5]. Napriek tomu, že tieto prípady majú svoje osobitosti, ktoré sú zasadené do mierne iného ako slovenského politického kontextu, navyše ich ústavnoprávna porovnateľnosť je otázna, všetky slúžia podobnému, vyššie spomenutému, spoločenskému účelu. Bez toho, aby sme dané snahy v slovenských podmienkach akokoľvek politicky zatracovali, je im vlastná pomerne silná subjektivita a účelovosť vzhľadom na tú ktorú situáciu, najmä v polohe dvoch súperiacich blokov, ktoré menia názory a prostriedky spravidla so zmenou ich pozícií, tak ako sme to naznačili vyššie. Avšak pomerne prísne formálne (veľký počet potrebných podpisov) aj materiálne podmienky na uskutočnenie referenda (najmä formulácia referendových otázok v súlade s ústavou) obmedzujú možnosť zneužívať a nadužívať tento nástroj v miere, kt. by prekračovala únosnú mieru a až príliš by destabilizovala ústavné pomery.

Za zmienku, v politickom rozmere veci, iste stojí aj aktívna legitimácia prezidenta na podanie návrhu na začatie konania o súlade predmetu referenda s ústavou a ústavnými zákonmi. Je pozoruhodné, že takáto povinnosť nevyplýva prezidentovi ex constitutione priamo po doručení náležitostí zo strany petičného výboru alebo NRSR, ale prezident ňou disponuje, čo ho stavia do pomerne nepopulárnej a fakticky náročnej pozície. Práve preto nie je možné, politicky, vyčítať z tohto pohľadu a v danej situácii prezidentovi ani jednu zo zvolených variant, nakoľko v tomto prípade „disponuje sporom“ on. To však nemusí platiť aj v právnej  rovine,  čo  rozoberieme  nižšie.  Z  vyššie  uvedenej  negatívnej  praxe v Českej republike je možné ale vyvodiť akúsi väčšiu mieru akceptácie práve podania takéhoto návrhu, najmä ak je predmet referenda sporný. Vychádzame aj z toho, že v danom prípade síce nešlo v ČR o referendum, ale ústavnoprávne otázniky (princíp deľby moci, generality práva a pod.) sa veľmi prekrývali. Preto vzhľadom na tradičnú ústavnú podobnosť a častú inšpiráciu ÚS SR práve v judikatúre ÚS ČR[6] je možné takýto postup prezidentky aprobovať, je pomerne pochopiteľný a odôvodniteľný, najmä  ak jeho účelom   zabrániť   ústavnému   provizóriu a nežiaducim politickým zvratom. Pri vyššie spomínanom príklade, na základe nesúhlasu dotknutých poslancov v Českej republike, vtedy rozhodol Ústavný súd Českej republiky o neústavnosti takéhoto zákona[7] až dodatočne. Preto, ak by sme vyčítali prezidentovi v jeho pozícii rozhodnutie, predmetom ktorého bola úprimná snaha o očistenie potenciálne protiústavného procesu pri vyhlasovaní referenda, dostali by ste sa do pozície, kde by sme museli obhajovať neústavnosť, čo je síce právne neprijateľné, ale za to politicky pomerne obľúbené. Ústavný právnik Ján Drgonec dokonca vyslovil názor, že: „Preventívna kontrola návrhov predkladaných na hlasovanie v referende svojím účinkom súvisí s prvou vetou č. 107. Prezidenta možno stíhať iba za úmyselné porušenie ústavy alebo za vlastizradu. Ak prezident vyhlási referendum o otázke, kt. je v rozpore s ústavou, sám poruší Ústavu. Ak návrh na vyhlásenie referenda odmietne, hoci bola otázka v súlade s Ústavou, sám prezident SR zasa poruší Ústavu. Priznaním oprávnenia podať Ústavnému súdu návrh na rozhodnutie, či predmet referenda je v súlade s Ústavou, sa pre prezidenta vytvorila ochrana pred úpravou čl. 107. (...).[8] Tým pádom sa pomerne výrazne spropagoval takýto jednoduchý prostriedok na metaforické „umytie si rúk“, od prípadných právnych (čl. 107 Ústavy) a čiastočne aj politických dôsledkov a dopadov, aj keď v našom prostredí to, aspoň nateraz, dopadlo presne opačne. [9]

 

IV.           Kolidujúce ústavné zásady, rozdielne názory pléna a sporné účinky referenda.

Ústavný súd plenárne rozhodoval o týchto otázkach už viackrát, najmä v rokoch: 1995 (PL. ÚS 42/95) a 2014 PL. ÚS 24/2014). V senátnom rozhodnutí z roku 1997 (II. ÚS 31/97) sa ústavný súd taktiež venoval referendu v konaní o výklade ústavy alebo ústavných zákonov (§145 a nasl. zákona č. 314/2018 Z. z.). Viaceré problémy a nezodpovedané otázky spojené s výkonom verejnej moci priamo formou referenda však pretrvali. To aj vďaka tomu, že  existujú protichodné rozhodnutia napr. o záväznosti výsledku referenda a aj o tzv. pozitívnom záväzku poslancov NRSR pretaviť takéto výsledky do legislatívnej podoby[10]  (tieto závery narážajú najmä na zákaz imperatívneho mandátu), o právnej sile úspešného výsledku referenda alebo o možnosti zmeny ústavy referendom.[11]  Tieto rozhodnutia navodili skôr pocit právnej neistoty a v tomto smere bol silný dopyt najmä odbornej verejnosti po vyriešení týchto nezrovnalostí. Aby sme mohli rozobrať rozhodnutie PL. ÚS 7/2021 podrobne, je žiaduce na úvod ustáliť aspoň minimálnu bázu otázok na ktoré toto rozhodnutie odpovedalo spôsobom, s ktorým sa stotožňuje drvivá väčšina ústavných právnikov. Určite je možné pozitívne  hodnotiť  najmä   konečné   ustálenie   judikatúry   k otázkam   záväznosti výsledku referenda   smerom   k poslancom NR SR, v otázke právnej sily takéhoto výsledku (právne vety rozhodnutia) a aj niektoré časti rozhodnutia s povahou obiter dictum alebo akademického výkladu. Avšak tam spokojnosť, a aj názorové prieniky odbornej verejnosti s rozhodnutím sudcov ústavného súdu asi končia. Obrovské trecie plochy nastavajú až pri rozhodnutí v „podstatnejších“ a „spornejších“ otázkach. Menovite za takéto môžeme označiť najmä čiastkové rozhodnutia rezultujúce do výsledku, v kt. podľa názoru ústavného súdu bol predmet referenda nesúladný s čl. 1 ods. 1 a s čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 73 ods. 1, čl. 81a, čl. 82 ods. 5 a čl. 93 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky.

Keďže ale určite nechceme zostávať iba v rovine konštatovania politických aspektov, rozoberieme si rozhodnutie podrobnejšie. Ústavný súd využil priestor poskytnutý zo strany navrhovateľky a zaoberal sa vecou mierne extra petitum, čo je v zásade väčšinou pozitívne, koniec koncov s týmto sa stotožnili aj niektorí sudcovia v odlišných stanoviskách (napr. sudca Peter Straka), avšak takýto postup môže v určitých chvíľach vyvolávať otázniky, či by sa takýto výklad (najmä dotýkajúc sa MOŽNÉHO rezultátu referenda) nemal riešiť v osobitnej procedúre, teda v konaní o výklade ústavy a ústavných zákonov. Toto sa už v úvode stalo predmetom sváru. Tento problém bol síce u niektorých sudcov predmetom kritiky, ale sme toho názoru, že iné čiastkové rozhodnutia v danej veci mali omnoho väčší dopad na výsledné rozhodnutie o nesúlade predmetu referenda. Z pohľadu ústavného súdu bolo pomerne problematické najmä to, že by sa výsledok referenda v zásade ex constitutione premietol do znenia prameňa práva sui generis, kt. by bol publikovaný v zbierke zákonov tak ako zákon (čl. 98 ods. 2  Ústavy SR), avšak s právnou silou ústavného zákona (bod 78 a iné odôvodnenia PL. ÚS 7/2021), čoho následkom by mal byť normatívny charakter tohto prameňa. Tento, podľa väčšiny pléna, ale nerešpektuje  deľbu  ustanovenej  moci  a navyše  porušuje  princíp  generality  práva  v  rámci normotvorby, keďže suspenduje jednorazovo niektoré články (podľa navrhovateľky napr. čl. 73 ods. 1 a 85 ods. 5 Ústavy) a nemá charakter normy vyznačujúcej sa generalitou (všeobecnosťou). Takisto na základe konštatovania nesúladu v konkrétnych štyroch referenčných článkoch ústavy (čl. 73 ods. 1, čl. 81a, čl. 82 ods. 5 a čl. 93 ods. 3) konštatuje väčšina pléna nasledovné:

„134. Z uvedených dôvodov podľa názoru ústavného súdu predmet referenda s ústavnou intenzitou narúša materiálne jadro ústavy a je v rozpore s čl. 1 ods. 1 ústavy, teda je v rozpore s ústavou (PL. ÚS 21/2014, bod 109 odôvodnenia).“

Tu sa dostávame k pomerne citlivej časti rozhodnutia, ktorú tvrdo skritizoval sudca Straka, keď si on, citujeme: „Kladie štyri rečnícke otázky: (i) Nevyprázdňujeme tak dôležitý inštitút v prípadoch, ktoré si to vôbec nezaslúžia? (ii) Nebolo by vhodnejšie aktivovať materiálne jadro pri ochrane základných práv a slobôd slabších, a nie pri ochrane sudcov, resp. poslancov parlamentu? (iii) Uvedomujúc si istú kontroverziu, sa musím opýtať aj to, či práve týmto rozhodnutím nemohol práve ústavný súd svojou extenzívnou interpretáciou zasiahnuť do materiálneho ohniska ústavy?“

V prvom rade je otázne, či sa na výsledok referenda vzťahuje princíp generality práva, keďže ten sa vyvodzuje iba z formy moci (platí iba pre moc ustanovenú) a keďže sú aj tu intenzívne dohady je celý tento bod veľmi sporný. V zásade už čl. 93 výrazne limituje, explicitne, predmet referenda a predstava, že nad jeho rámec budú implicitné obmedzenia je dosť nemilosrdná smerom k výkonu tohto jediného inštitútu priamej demokracie. Opieranie sa o judikatúru v tomto smere je chybné, keďže ani jeden z referenčných judikátov sa netýka všeobecnosti normotvorby pri referendových otázkach, ale naopak všetky sa týkajú aktov Národnej rady SR.[12] Vzhľadom na dôležitosť ochrany niektorých hodnôt v ústave je však, aj podľa nášho názoru žiaduce, aby materiálne jadro ústavy zostalo zachované. Avšak plénum by malo v prípade podozrenia z kolízie s týmito princípmi postupovať proporcionálne a zdržanlivo, tak aby na jednej strane boli zachované princípy obsiahnuté v materiálnom jadre, avšak aby tým nebol inštitút referenda absolútne vyprázdnený. Pretože výkladom ad absurdum by sme mohli dôjsť aj k záveru, že takmer každá otázka sa dotýka ľudských práv niektorých osôb, preto by nebolo prípustné žiadne znenie otázok referenda. Na to reflektoval vo svojej judikatúre už aj ÚS SR, pričom konštatoval nevyhnutnosť takého zásahu, kt. ma určitú intenzitu s ohľadom na dopady na právny štát, pričom práve tu je vidieť v praxi aplikácie princípu proporcionality a zdržanlivosti, ktorá v prípade polemiky o skrátení volebného obdobia chýbala. Preto ÚS by sa nemal stavať do situácie prísnej ochrany štátnych orgánov pre vôľou občanov. (porovnaj napr. bod 35. nálezu PL. ÚS č. 71/2022-74)

K zákonom ad  hoc iba veľmi krátko: je potrebné sa zamyslieť nad konštatovaním pléna, že ak má mať výsledok referenda účinky ústavného zákona potom musí spĺňať všetky hore uvedené obmedzenia pre normotvorbu (v tomto prípade najmä generalitu práva a deľbu moci). Už dnes poznáme ústavné zákony, kt. sú vytvárané ad hoc, pričom ústavný súd sa uspokojuje s konštatovaním, že tieto nie sú problematické, pretože sú uvedené blanketovými ustanoveniami v ústave. S týmto konštatovaním sme v zhode (nakoľko to môže odrážať vôľu ústavodarcu), problém nastáva v tom, že existujú aj ústavné zákony stojace mimo blanketových ustanovení, dokonca prelamujúce ústavu (napr. ústavné zákony č. 357/2004 Z.z.; 254/2006 Z.z.; 493/2011 Z.z.)[13], kt. sú tým pádom akceptované (napriek kritike z radou odbornej verejnosti) a tieto dopĺňajú ústavu, bez toho aby to Ústava predpokladala. Preto sa javí takáto kritika tendenčne a nekonzistentne smerom k iným princípom normotvorby v rovine ústavného práva, kt. sú zjavne prehliadané.

V tomto rozhodnutí plénum rozdeľuje účinky referenda na (i) zaväzujúce, (ii) oprávňujúce alebo (iii) finálne. Preto by bolo, podľa nášho názoru, aj v tomto smere potrebné dať viac priestoru na diskusiu o prípustnosti predmetnej otázky (predčasné ukončenie volebného obdobia NRSR). Pretože, prísne vzaté, to navodzovalo významné pochybnosti napr. aj o otázke položenej v prípade referenda o vstupe SR do EÚ. Tento výsledok takisto iba cielil k prijatiu teleologickej normy, až na základe účinku tejto normy nastane výsledok, kt. vyplýva z prijatého návrhu v referende (pozitívnym záväzkom)[14]. Túto otázku s konečnou platnosťou rozhodol až nález sp. zn. PL. ÚS 71/2022-74. V spojení s konštatovaním, že poslanci vykonávajú mandát slobode by sa dal, podľa nášho názoru, nájsť manévrovací priestor pre pripustenie otázky o skrátení volebného obdobia NRSR.

Navyše z odôvodnenia vyplýva, že na občanov sa vzťahujú stricto sensu aj obmedzenia čl. 2 ods. 2, pričom ale toto konštatovanie je podľa nášho názoru nesprávne, keďže občania rozhodujú priamo, bez toho aby za tým účelom zriaďovali nejaký štátny orgán (preto je potrebné oddeľovať problematiku legality podľa čl. 2 ods. 2 od problematiky materiálneho jadra vo vzťahu k referendovým otázkam). Ústavný právnik, pán Procházka, poukazuje aj na nesprávnosť konštatovania o prelamovaní ústavy, keďže podľa jeho názoru nejde o jej prelamovanie, ale o výklad ústavy v svojich vzájomných súvislostiach.[15]  S takýmto konštatovaním sa plne stotožňujeme.

Naostatok by sme sa pristavili pri konštatovaní ústavného súdu, že bolo zasiahnuté do pasívneho volebného práva poslancov. Podľa nášho názoru je toto konštatovanie veľmi odvážne a rozporné s názorom časti odbornej verejnosti[16], čo by samo o sebe problém neprestavovalo, ale odôvodnenie tohto rozhodnutia vnímame ako veľmi formalistické a alibistické, keď plénum konštatovaný rozpor vníma cez prizmu inú ako narušenie aktívneho volebného práva (kt. nekonštatoval) a dodáva, že keďže už raz konštatoval ad hoc prelomenie ústavy a jednorazovú suspendáciu niektorých článkov ústavy, tak konštatuje aj porušenie práva na výkon mandátu tak, ako to ústava zaručuje. Avšak v tomto smere je potrebné vnímať napríklad aj judikatúru ESĽP,[17] ale aj znenie samotnej ústavy (čl. 73 ods. 1 v spojení s čl. 30 ods. 2), ktoré nezaručuje výkon mandátu po celé volebné obdobie, ale zaručujú prístup k nej na nediskriminačnom základe[18]. Ústava, podľa nášho názoru, nezaručuje ani štvorročnú dĺžku volebného obdobia, iba jej hornú hranicu (čl. 30 ods. 2). Ak by aj bola namietaná právna istota a oprávnené očakávania poslancov na štvorročný mandát, túto argumentáciu možno prekonať najmä tým, že v prípade skrátenia volebného obdobia ide o prostriedok vychádzajúci z výkladu ústavy a je to de facto implicitná možnosť skrátiť poslancovi mandát. Bolo by krajne nespravodlivé, ak by sme tvrdili že pre obmedzenie referenda je možné použiť implicitné obmedzenia (napr. obmedzenia predmetu referenda materiálny jadrom ústavy), avšak pre skrátenie volebného obdobia NRSR, vo vzťahu k poslancom nie. Prečo sa plénum nepozastaví nad tým, aká je práva istota občanov pri zbere podpisov, ak im plénum ukladá nad rámec ústavy ešte iné obmedzenia premetu referenda? Preto podľa nášho názoru ÚS rozhodol v tomto smere trocha uponáhľane a bez komplexného posúdenia všetkých aspektov veci.

Materiálneho jadra sa dotýka ešte jeden aspekt rozhodnutia. V tomto smere kvitujeme názor pána Straku, ktorý sa ako jediný z pléna hlbšie zamyslel aj nad „odporúčaním“ ústavného súdu smerom k poslancom, aby zmenili ústavu expressis verbis, pričom následne už by bolo takéto suspendovanie článkov ústavy, aj jej ad hoc prelamovanie v poriadku. Takýto koncept sa nám zdá veľmi zvláštny, keďže jediným  rozdielom  od  pôvodnej  situácie  bude  uvedenie  expressis  verbis v ústave, ale materiálne jadro ani ostatné rozporné body (suspendovanie niektorých článkov ústavy, ad hoc forma alebo problém generality práva – keďže bude mať hybridnú formu zahrňujúcu prvky príznačné pre individuálne právne akty) sa tým neodstránia, presne tak ako to uvádza v bode 43. odlišného stanoviska pán sudca Peter Straka. Celkovo je tento náhľad pléna ÚS pomerne zjednodušený, keď sudcovia príliš lipnú na doslovnom uvedení takéhoto zmocnenia v ústave, pričom jeho následkom majú byť zázračne odstránené všetky spory ohľadom generality práva a prelamovania ústavy (pričom skracovanie volebných období by takto platilo pro futuro pre všetky ostatné pléna NRSR a k vytvoreniu tejto normy by sa dospelo výkladom ústavy a nachádzaním implicitných právomocí). Opätovne zdôrazňujeme, že na prelamovaní iných ustanovení ústavy sa nič nezmení, snáď iba to, že je uvedené v ústave. Prečo by malo byť v takom prípade prelamovanie ústavy dovolené? Navyše tým, že je určitá právomoc uvedená výslovne v rámci právneho predpisu, to ešte neznamená, že výsledný akt nemôže obsahovať prvky hybridného právneho aktu (tým pádom aj určité kolízie pri deľbe moci).

Ústavný súd v prípade ukončenia volebného obdobia referendom (na základe podpisov občanov) túto formu rozhodovania rozsiahlo „kritizoval“ a nakoniec ju vyhlásil za nesúladnú s ústavou, pričom v prípade ústavodarcu (ktorí prijal ústavné zákony o skrátení volebného obdobia NRSR už viackrát) sa iba mierne pozastavil nad „nevhodnou ústavnou praxou“ a konštatoval že takéto konanie parlamentu „nesvedčí“, pričom si dovolíme povedať, že práve zastupiteľský orgán občanov má dbať oveľa viac na legálnosť svojich iniciatív, pretože má nepochybne väčšie odborné a personálne kapacity ako občania, ktorí zozbierajú podpisy pod referendovú otázku. Ako barličku v prípade potreby expressis verbis vyjadrenia v ústave použili sudcovia ústavného súdu jednak príklad z Českej republiky (už vyššie spomínaná kauza Melčák), ktorá v rámci českej právnej vedy vyvoláva taktiež mnoho otáznikov[19], ale čo je ešte kontroverznejšie, ako druhý príklad využili úpravu ústavného rámca tzv. zrušenia Mečiarových amnestií, ktorých zrušenie je azda ešte spornejší ako príklad z Českej republiky (napriek tomu, že tu zákonodarca ústavu expressis verbis upravil, takýto akt môže obsahovať prvky rozhodnutia „na jedno použitie“ – ad hoc a aj prvky hybridného právneho aktu, resp. zásah do deľby moci a právnej stability právnych vzťahov)[20]. Zároveň takýmto prvkom právnej komparatistiky plénum poprelo svoje tvrdenie z bodu 100. odôvodnenia toho istého rozhodnutia keď uvádza:

„100. Na záver tejto časti rozhodnutia ústavný súd dodáva, že v tomto prípade vykonal aj porovnanie úpravy referenda s úpravami v iných európskych krajinách, ako to však už ústavný súd konštatoval v jednom zo svojich skorších rozhodnutí, „zahraničné modely nemôžu byť  nápomocné  pre  správnu  odpoveď  na  otázku  o  možnosti  meniť  referendom  Ústavu Slovenskej republiky“ (II. ÚS 31/97, s. 26 odôvodnenia), a to vzhľadom na špecifiká slovenskej ústavnej úpravy inštitútu referenda.“ V tomto smere ešte malá poznámka ku konštatovaniu  navrhovateľky  o stanovisku  Benátskej  komisie.  Toto  stanovisko  pochádza   z roku 2000 a je potrebné ho zasadiť dôsledne do kontextu vtedajšej situácie v Ukrajinskej republike, kde vnímala komisia ohrozenie demokracie a nestabilitu v kontexte aj iných činiteľov, čo je vzhľadom na nami opisovanú situáciu v Slovenskej republike neopodstatnené konštatovanie.“[21]

Vychádzajúc z nálezu 24/2014 je potrebné poukázať aj na tzv. sudcovskú zdržanlivosť, čo sa týka rozhodovania o referendových otázkach, pretože, ak by ústavný súd zakaždým predmet referenda posudzoval veľmi prísne a vyvodzoval implicitné obmedzenia pre predmet referenda (subsumoval by zakaždým predmet do materiálneho jadra a pod.) mnohé z nich by sa nemohli uskutočniť a bez toho, aby nastali účinky prijatého referenda by bolo už predbežne „zmarené“. Preto v tomto náleze samotný ústavný súd poukazuje na sebaobmedzovanie a sudcovskú zdržanlivosť (bod 104 a nasl. odôvodnenia). Celý koncept implicitných obmedzení sa javí veľmi obmedzujúco, pretože vytvára (tak ako na to poukazujú aj  sudcovia  v PL.  ÚS  24/2014)  takmer  neprekonateľnú  prekážku,  keď  základné  práva   a slobody kolidujú takmer s každou potenciálnou otázkou, a už tak veľmi prísne podmienky prijatia otázky v referende  sa  ešte  väčšmi  sťažujú,  stávajú  sa  takmer  nevykonateľnými.  V tomto kontexte sa argument pléna, o tom, že by sa v opačnom prípade  mohlo zasahovať do rozhodovacej činnosti súdov javí zvláštne, pretože ak by takáto referendová otázka vyvstala, priamo by narážala na právo na súdnu ochranu a iné práva a slobody vyplývajúce z ústavy. Na to reflektovali pochopiteľne aj disentujúci sudcovia v stanoviskách. Je žiaduce dodať, že odôvodnenie v určitých miestach až príliš emotívne a prehnane akcentuje ochranu demokracie pred „eróziou,“ kt. by malo referendum potenciálne v budúcnosti spôsobiť. Týka sa to najmä bodov: 123, 133, 176 a 182. Takéto vyjadrenia v odôvodení považujeme sa príliš silné, najmä s ohľadom na referendovú prax u nás aj v zahraničí, pričom priamo k erózii, ani ku koncu demokracie a princípov právneho štátu to neviedlo.

Viac či menej, však boli rozporované aj iné časti rozhodnutia. Napríklad takmer všetci disentujúci sudcovia poukazovali na výkon verejnej moci prostredníctvom referenda ako výkon moci ustanovujúcej nie ustanovenej,  čo  bolo  v rozpore  s konečným   rozhodnutím  väčšiny  pléna.  Vychádzajúc z odbornej literatúry by sme mohli dať v tomto prípade za pravdu väčšine pléna, keďže mnohí autori vychádzajú z premisy, že mocou ustanovujúcou sa ľud/zastupiteľský orgán uznáša na prvej ústave, na základe ktorej sa potom vykonáva už moc ustanovená.[22] Následkom toho sa však moc ustanovujúca akoby vyčerpáva a vzďaľuje, pretože by k jej použitiu znova došlo až pri vytvorení novej ústavy a aj v tej chvíli by bola povaha výkonu tejto moci otázna.

Na  záver  chceme  ešte   upriamiť  pozornosť  na  dva  veľmi  významné  argumenty  práve   v prospech referenda. Sudca Ďuriš, ale aj viacerí autori ústavných komentárov[23]  sa zhodujú, že v rámci ústavných princípov figuruje aj jeden z najdôležitejších a to princíp proporcionality (nakoniec aj judikatúra PL. ÚS 7/2017), ktorý sme akcentovali už aj vyššie v texte. Ten by bol podľa nášho úsudku použiteľný, ak nie priam nevyhnutný,  aj v tomto prípade, keď aj samotná väčšina pléna uznáva, že prichádza ku kolízii princípu demokratickému (suverenita ľudu) a princípu právneho štátu (princíp generality práva). Vzápätí sa však uspokojí s absolútnym prevážením práve druhého menovaného princípu. V tomto prípade sa malo veľmi uvážlivo hľadať riešenie na rozseknutie tohto problému ústavne konformným riešením, ktoré minimalizuje straty na oboch stranách.

 

V.              Záver

Na koniec konštatujeme, že podľa nášho názoru, na základe hore uvedeného (najmä judikatúry Ústavného súdu SR) mohlo a malo byť pripustené referendum o otázke týkajúcej sa názoru občanov na predčasného ukončenie volebného obdobia NR SR. K prelamovaniu ústavných článkov by nedošlo, keďže by sa iba vykladali v súvislostiach a problém pasívneho volebného práva sme vysvetlili vyššie. Norma by mohla mať účinky oprávňujúce, aby Národná rada SR konala tak, aby sa ukončenie jej volebného obdobia realizovalo (v rámci účinného a platného znenia ústavy)[24], avšak v súbehu s princípom slobodného mandátu poslanca, čiže bez priamej možnosti vynútiť od poslanca takéto konanie[25], napriek povinnosti poslanca vykonávať mandát v súlade s Ústavou[26]. Nakoniec takáto povaha je pre niektoré právne normy v našom právnom systéme priam príznačná.[27] Právomoc skrátiť volebné obdobie NRSR by nemusela byť výslovne uvedená v ústave, nakoľko by išlo o implicitnú právomoc vyvodenú z výkladu ústavného textu a nebola by normou na jedno použitie (ad hoc), ale pro futuro by sa vzťahovala na všetky ostatné volebné obdobia NRSR. Práve preto považujeme „nápravu“ tohto stavu, kt. odporučil poslancom ÚS SR, v podobe expressis verbis ustanovenia o možnosti skrátenia volebného obdobia parlamentu, za nadbytočnú a navyše za ťažko  zrealizovateľnú v dnešných politických reáliách (čo však samozrejme nejde na vrub ústavného súdu).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ZDROJE K ČLÁNKU

 

[1]DRGONEC, J.. (19. marca 2018). Cieľavedome zatracované referendum. Denník N. Získané 30.10. 2023,  z  https://sdu.sk/XsGK

[2]SIM, P. (2020, 13. september). Has Scotland moved closer to a second independence referendum? BBC News.

Získaný z https://www.bbc.com/news

[3]The Econonomist (2021, 31. január). Why does Italy go through so many governments? Získaný z https://www.economist.com/

[4]MADEJ, M. (2016). Melčák nebo melčáci? Ústavní soudy rušící ústavní zákony. Právník, 6. Získané 10. novembra 2021, z https://lnk.sk/cdla.

[5]KANDALEC, P. (2009). Materiální jádro ústavy v judikatuře rakouského ústavního soudu. Dny práva, 1. Získané 5. novembra 2021, z https://lnk.sk/mrm6

[6]Uvedená inšpirácia v rozhodnutiach ÚS ČR je jednoznačná, čo sa týka judikatúry nášho ústavného súdu, demonštratívne menujeme aspoň PL. ÚS 1/2012 z 3. júla 2013 (najmä s ohľadom na testu proporcionality).

[7]PL. ÚS 27/09. Nález z 10. septembra 2009. Získané z https://lnk.sk/knv5.

[8]DRGONEC, J. Ústava Slovenskej republiky. 2. vydanie. Bratislava: C. H. Beck, 2019, s. 1261.

[9] Televízia TA3 (27.6.2021). Fico pre referendum ostro kritizoval prezidentku. Hlava štátu reagovala. 

Získané  5.11. 2021, z https://www.ta3.com

[10]DRGONEC, J. Ústava Slovenskej republiky. 2. vydanie. Bratislava: C. H. Beck, 2019, s. 1254-55, 1265, 1268-9.

[11]BALOG, B., SVÁK J., OROSZ L. Základy teórie konštitucionalizmu. 1. vydanie. Bratislava: Eurokódex, 2011, s. 156 – 257.

[12]Odlišné stanovisko sudcu Duriša, bod 17.1. Získané 8.11. 2021, z https://www.ustavnysud.sk

[13]KROŠLÁK, D. a kol. Ústavné právo. Bratislava: Wolters Kluwer, 2016. s. 112-116

[14] (1) DRGONEC, J. Ústava Slovenskej republiky. 2. vydanie. Bratislava: C. H. Beck, 2019, s. 1265.

  (2) PL. ÚS 7/2021 bod. 91-93

[15]TASR TV. (1. septembra 2021). Rozhovor získaný z https://lnk.sk/ajxk.

[16] (1) Procházka, R. (23. júna 2021). Dlho a vážne k referendu o predčasných voľbách. Príspevok zaslaný na https://dennikn.sk/.

    (2) Bezák, B. (2021). Marián Giba a Michal Lipták. Dva odlišné pohľady na ústavnosť referenda o predčasných voľbách. Denník N. Získané 3.11. 2021 z https://dennikn.sk/.

[17]PROCHÁZKA, R. (23. júna 2021) Dlho a vážne k referendu o predčasných voľbách (amicus curiae). Denník N. Získané 30.10. 2021,  z  https://dennikn.sk/2441050/dlho-a-vazne-k-referendu-o-predcasnych-volbach/?ref=list

[18]Napríklad SADAK AND OTHERS v. TURKEY (No. 2) alebo PAUNOVIĆ AND MILIVOJEVIĆ v. SERBIA

[19] (1) Odlišné stanovisko českého sudcu ústavného sudu, Jana Musila. (citované v: MOLEK, P (2014). Materiální ohnisko ústavy: věčný limit evropské integrace? Spisy Právnické fakulty MU, zväzok č. 488. s. 107. Získané 1.11. 2021, z https://science.law.muni.cz/knihy/monografie

     (2) On-line symposium Jiného práva k nálezu Ústavního soudu v kauze Melčák. Získané 1.11. 2021, z https://jinepravo.blogspot.com

[20]   (1) ŠAMKO, P. Skutočne možno zrušiť časť tzv. Mečiarových amnestií ústavným zákonom? Právne listy, 2016. Získané z https://sdu.sk/B5Zw

            (2) Porovnaj aj rozhodnutia ÚS a ESĽP v prípade Lexa proti SR (https://sdu.sk/5yxrr) alebo najnovší rozsudok SD EÚ (AB a i. Révocation d’une amnistie) vo veci C-203/20 z 16. decembra 2021 dostupné z https://sdu.sk/OTQZW

[21]European Commission For Democracy Through Law. (2000). Opinion adopted by the Commission at its 42nd Plenary Session (CDL (2000) 14 rev). Venice: Mr S. Bartole, Mr G. Batliner, Mr G. Malinverni, Mr H. Steinberger, Mr C. Svoboda.

[22]Gözler, K. Le pouvoir de révision constitutionnelle, Villeneuve d'Ascq. Presses universitaires du Septentrion, 1997. s. 22 a 61. Získané z https://www.anayasa.gen.tr/pcr.htm

[23]Napr. KROŠLÁK, D. a kol. Ústavné právo. 2016. s. 224.; GIBA, M. a kol. Ústavné právo. 2019. s. 135-141. alebo BRÖSTL, A a kol. Ústavné právo Slovenskej republiky. 2021.

[24]Napríklad niektorá z alternatív uvedených v č. 102 ods. 1 písm. e ústavy.

[25]Z domácej judikatúry napr. III. ÚS 730/2014 alebo PL. ÚS 6/2017 ale aj zahraničné rozhodnutie Ústavného súdu Maďarska 2/1993 alebo rozsudok Spolkového ústavného súdu Nemecka - Urteil des 2. Senates vom 18. Dezember 2002 - 2 BvF 1/02.

[26]DRGONEC, J. Ústava Slovenskej republiky. 2. vydanie. Bratislava: C. H. Beck, 2019, s. 1269

[27]Zákon o štátnom rozpočte (napr. 370/2018 Z.z., 468/2019 Z.z.) a iné.

 

 

Diskusia