Úvaha o vhodnosti (správnosti) ústavnej definície Súdnej rady SR

JUDr. Juraj Sopoliga, čestný prezident Združenia sudcov Slovenska, člen Súdnej rady SR zvolený sudcami 2002-2012

               Úvaha o vhodnosti (správnosti) ústavnej definície Súdnej rady SR

Podľa čl. 141a ods. 1 ústavy Súdna rada SR je ústavným orgánom sudcovskej legitimity.

Pri súčasnej ústavnej definícii súdnej rady vzniká otázka o prípadnej vhodnosti (nevyhnutnosti) zmeny textu výslovným doplnením o zásadnú charakteristiku, že ide o „nezávislý ústavný orgán súdnej moci...“

Súčasný text bol presadený bývalou vládnou koalíciou ústavným zákonom č. 422/2020 Z.z. účinným od 1.1.2021, kde Združenie sudcov Slovenska malo zásadné výhrady.

V dôvodovej správe ústavodarcu (rok 2020) bolo výslovne konštatované, že „...sa súdnej rade úmyselne nepriznáva parameter (charakteristika) nezávislosti, lebo nemôže byť nezávislým orgánom, keďže je v nej realizovaná justičná politika a má teda charakter len autonómneho orgánu...“ (bod 17. dôvodovej správy).

Tento schválený zámer bol výrazne kritizovaný medzinárodnými inštitúciami. V rezolúcii Európskej asociácii sudcov zo dňa 2.9.2021 (EAJ) je o.i. uvedené „... EAJ je znepokojená konštatovaním, že bod 17. dôvodovej správy ... neopisuje súdnu radu ako nezávislý ústavný orgán súdnictva, ale skôr ako autonómny orgán, realizujúci justičnú politiku vlády a parlamentu ... takáto formulácia, ktorá vyvoláva obraz súdnej rady ako nástroj exekutívnej politiky, môže viesť k zlyhávaniu reálnej deľby moci medzi legislatívou, vládou a súdnictvom v rozpore s medzinárodným štandardom a je krokom späť v procese vytvárania podmienok na ochranu súdnictva pred neprimeraným vplyvom a záruk jeho nezávislosti“.

K uvedenej definícii súdnej rady uviedol ústavný súd (uznesenie PL.ÚS 8/2022) o.i., že „...žiadne ustanovenie ústavy týkajúce sa .... súdnej rady nemožno zahrnúť pod materiálne jadro ústavy. Platí to aj o článku 141a ods. 1 ústavy, obsahujúcom ústavnú definíciu súdnej rady, ku ktorej úplnosti možno mať síce výhrady, ale nemožno spochybniť, že vyjadruje kľúčovú funkciu súdnej rady, ktorou je legitimovanie sudcov k výkonu sudcovskej funkcie. Ústavný súd preto aj túto časť návrhu skupiny poslancov pri predbežnom prerokovaní odmietol, pre nedostatok svojej právomoci“. Ide o rešpektovanie novej ústavnej úpravy čl. 125 ods. 4 ústavy, že ústavný súd nerozhoduje ani o súlade ústavného zákona s ústavou (takže len výnimočne má danú právomoc, ak sa zistí, že ústavný zákon neprípustným spôsobom zasahuje do materiálneho jadra ústavy).

Na záver ešte zdôraznil, že „.... nijako nespochybňuje opodstatnenosť existencie a poslanie súdnej rady v ústavnom systéme ... vyjadruje rešpekt k jej činnosti, ktorá predstavuje výrazné garancie reálnej ochrany ústavného princípu nezávislosti sudcov“.

V odôvodnení uviedol aj to, že „... na požiadavke obligatórneho zriadenia súdnej rady ako orgánu legitimujúceho sudcov netrvá ani Benátska komisia, aj keď štátom, ktoré to ešte neurobili, odporúča, aby „...zvážili zriadenie nezávislej súdnej rady alebo podobného orgánu“.

Ďalej uvádza, že z tohto možno vyvodiť, že požiadavka zriadenia ústavného orgánu typu súdnej rady nemožno v podmienkach Slovenskej republiky vyvodiť ani z princípu uznávania a dodržiavania medzinárodných záväzkov deklarovaného v čl. 1 ods. 2 ústavy.

Uvedená (predmetná) časť odôvodnenia je diskutabilná, lebo obsahovo nekorešponduje s formuláciou kľúčovej časti argumentácie nálezu ústavného súdu o právnej relevancii medzinárodných dokumentov odporúčacieho charakteru podľa čl. 1 ods. 2 ústavy (PL.ÚS 27/2015).

Dovolím si polemizovať s týmto záverom, t.j. nemožnosť aplikácie záväzku deklarovaného v čl. 1 ods. 2 ústavy z viacerých dôvodov.

Pri interpretácii textu Benátskej komisie „odporúča, aby zvážili zriadenie nezávislej súdnej rady“ podľa pravidiel gramatického výkladu (ako aj účelu a zmyslu textu) vyplýva záver, že ak štát v zákone, resp. v ústave zriadi súdnu radu, táto musí mať vždy obsahovo charakter nezávislého orgánu.

V odôvodnení sa cituje len predmetné odporúčanie Benátskej komisie a nie aj ďalších rovnocenných medzinárodných dokumentov „odporúčacieho charakteru“, ktoré príkladmo uviedol ústavný súd v náleze PL.ÚS 27/2015. Podľa dôvodov uvedeného nálezu „pri medzinárodných dokumentoch (napr. odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy Rec (2010)12 zo 17.11.2010; Základné princípy Magny Charty sudcov prijatej Poradnou radou európskych sudcov 17.10.2010; dokumenty Európskej komisie pre demokraciu práva z 12 a 13.3.2010 – tzv. Benátska komisia; Základné zásady nezávislosti súdnej moci prijaté VZ OSN v roku 1985; odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. 12 z roku 1994; Európska charta štatútu sudcov z roku 1998) je potrebné zdôrazniť, že týmto medzinárodným dokumentom „odporúčacieho charakteru“, ktorých je Slovenská republika signatárom nemožno s odkazom na čl. 1 ods. 2 ústavy, podľa ktorého ... Slovenská republika uznáva a dodržiava ... svoje ďalšie medzinárodný záväzky, poprieť ani primeranú mieru (a pritom vonkoncom nie zanedbateľnú) právnej relevancie.“

Uvádzané medzinárodné dokumenty konštatujú, že „... súdne rady sú nezávislé orgány, zriadené zákonom alebo ústavou, usilujú sa o zabezpečenie nezávislosti súdnictva a jednotlivých sudcov“ (odporúčanie CM/Rec (2010)12 kapitola IV. bod 26); na zabezpečenie nezávislosti sudcov každý štát musí vytvoriť súdnu radu ... ktorá bude sama o sebe nezávislá na legislatívnej a výkonnej moci a bude mať široké kompetencie (Magna Charta sudcov – bod 13); štatút predpokladá, že všetky rozhodnutia týkajúce sa výberu ... sa prijímajú za účasti orgánu, ktorý je nezávislý od výkonnej a zákonodarnej moci“ (Európska charta štatútu sudcov, rok 1998, bod 1.3).“

Uvádzané dokumenty obsahovo zhodne (totožne) ako Benátska komisia konštatujú zásadnú skutočnosť (požiadavku), že ak sa zriadi súdna rada, ide o zriadenie len nezávislej súdnej rady, z čoho vyplýva neprípustnosť zriadenia závislej súdnej rady od ostatných orgánov štátnej moci (najmä parlamentu a vlády).

Absencia uvedenia ďalších odporúčaní s primeranou právnou relevanciou (čl. 1 ods. 2 ústavy), vyvolala pochybnosť o správnosti časti argumentácie odôvodnenia, že „požiadavka zriadenia ústavného orgánu typu súdnej rady nemožno v podmienkach SR vyvodiť ani z princípu uznávania a dodržiavania medzinárodných záväzkov deklarovaného v čl. 1 ods. 2 ústavy“, a má výrazné prvky prehliadania záväzného právneho názoru nálezu PL.ÚS 27/2015 aj z dôvodu, že „...čl. 1 ods. 2 ústavy sa týka všetkých medzinárodných záväzkov SR, bez ohľadu na ich obsah a ustanovuje povinnosť ich plnenia“ (PL.ÚS 44/03)

Pre náležité pochopenie podstaty postavenia súdnej rady v našom ústavnom systéme, je nevyhnutné poukázať na dôvody (okolnosti) zriadenia súdnej rady na Slovensku ústavným zákonom č. 90/2001 Z.z. a súčasne i právne názory ústavného súdu o postavení súdnej rady (jeho charakteristika) v rámci ústavného poriadku (VII. hlava ústavy).

Podľa dôvodovej správy ústavodarcu z roku 2001 (zriadenie súdnej rady) Správa expertnej misie Európskej komisie na úseku súdnictva a Ministerstva vnútra SR novembra 1997 konštatovala, že „Medzi základné problémy súdnictva patrí neexistencia samosprávy súdnictva a naopak jej plná závislosť od výkonnej moci“.

Súčasne je konštatované, že „...vplyv vládnej moci na moc súdnu je neopodstatnene veľký a že v ústave chýba aj ústavné zakotvenie orgánu reprezentujúceho súdnictvo, ako je to v prípadoch moci zákonodarnej a výkonnej. Tieto nedostatky rieši navrhovaný čl. 141a ods. 1 ústavy o zakotvení Súdnej rady SR. Začlenenie súdnej rady do VII. hlavy ústavy (súdna moc) zvýrazňuje jej nezávislé postavenie od moci zákonodarnej, ako aj výkonnej a je reálnym naplnením ústavnej zásady nezávislosti a oddelenia výkonu súdnej moci od iných orgánov štátu“ (bod 78. dôvodovej správy).

Je potrebné prihliadať i na právne významnú okolnosť, že k zriadeniu súdnej rady došlo v období pred pristúpením k Európskej únii, pretože táto požiadavka bola zahrnutá medzi predvstupové požiadavky prijatia Slovenskej republiky do EÚ, kde bolo predvstupové rokovanie prerušené (nález PL.ÚS 2/2012 – bod 9.2).

V tomto náleze (z 18.11.2015) ústavný súd uviedol aj to, že „...z dôvodovej správy možno vyvodiť, že základný zámer zriadenia súdnej rady spočíval v posilnení inštitucionálnej nezávislosti súdnej moci od výkonnej moci, ako aj od moci zákonodarnej“.

Súčasne zdôraznil, že „... o postavení súdnej rady najviac vypovedajú jej ústavou upravené kompetencie ... úloha súdnej rady, ako garanta nezávislosti súdnej moci, nie je v ústave výslovne vyjadrená, jednoznačne však vyplýva zo základnej charakteristiky súdnej moci, ktorou je jej nezávislosť (čl. 141 ústavy), pričom je zrejmé, že túto nezávislosť musí dodržiavať a chrániť aj súdna rada, ktorá má okrem kontrolných právomocí aj výrazné legitimizačné postavenie v oblasti menovania, pridelenia, preloženia sudcov, pričom spolupracuje s orgánmi sudcovskej samosprávy (etické otázky výkonu sudcovskej funkcie) a v oblasti správy súdov má priznaný len poradný hlas, hoci významnejšie právomoci v tejto oblasti môže vykonávať v rámci právomoci, ktoré jej prizná zákon v zmysle ústavnej úpravy čl. 141a ods. 5 písm. k/ ústavy“.

V náleze zhrnul (uvádza) aj predchádzajúcu rozsiahlu judikatúru ústavného súdu (bod 9.4 nálezu), kde uviedol o.i., že „...jedným z jeho základných inštitucionálnych prvkov je jej nezávislosť (napr. IV.ÚS 46/2011, PL.ÚS 10/05, PL.ÚS 17/08, PL.ÚS 102/2011, III.ÚS 128/09).

Na základe uvedených skutočností (kritérií) súd sformuloval definíciu súdnej rady textom, že „súdna rada je osobitný nezávislý ústavný orgán súdnej moci garantujúci predovšetkým nezávislé postavenie súdnej moci a sudcovskú legitimitu, zodpovedajúcu za chod súdnictva...“.

Uvedená definícia postavenia súdnej rady vychádza teda prioritne z jej ústavnej pôsobnosti zakotvenej v čl. 141 ods. 5 ústavy (vtedy platné znenie).

Legitimizačné postavenie (týka sa statusu sudcov) boli upravené v čl. 141a ods. 5 písm. b/, c/, d/, e/, f/, ďalšia pôsobnosť v čl. 141a ods. 5 písm. a/ (verejná kontrola súdnictva), písm. h/ (vyjadrenie k návrhu rozpočtu súdov), písm. j/ (vydávať zásady sudcovskej etiky v spolupráci s orgánmi sudcovskej samosprávy), písm. k/ (ústavné splnomocnenie zakotviť zákonom jej ďalšiu pôsobnosť).

V súčasnosti (po novele účinnej od 1.1.2021) je pôsobnosť upravená v čl. 141a ods. 6 písm. a/ až k/.

Je zhodný text súčasnej úpravy čl. 141a ods. 6 písm. a/, b/, c/, d/, e/, f/ s pôvodnou pôsobnosťou čl. 141a ods. 5 písm. a/ až f/, ako aj text súčasnej pôsobnosti (ods. 6) uvedenej písm. g/, h/, j/, k/ s pôsobnosťou uvedenou v pôvodnej úprave čl. 141a ods. 5 písm. h/, i/, j/, k/.

Minimálny rozdiel spočíva vo vypustení pôsobnosti súdnej rady voliť a odvolávať členov disciplinárnych senátov (pôsobnosť v písm. g/), keďže disciplinárna pôsobnosť bola zverená ústavným zákonom Najvyššiemu správnemu súdu SR (čl. 142 ods. 2 ústavy) a v rozšírení pôsobnosti súdnej rady o vykonávanie dohľadu vo veciach majetkových pomerov sudcov.

Je zrejmé, že súčasná ústavná pôsobnosť súdnej rady (po novele účinnej od 1.1.2021) sa taktiež nevzťahuje výlučne len na legitimovanie sudcov k výkonu sudcovskej funkcie, ale aj k ďalším oblastiam činnosti justície a to zhodne ako pri zakotvení súdnej rady do ústavného poriadku jej zriadením k 1.7.2001.

Pôvodná pôsobnosť (účinná od 1.7.2001), ktorá je aj gramatickým znením (textom) takmer úplne zhodná so súčasnou pôsobnosťou (od 1.1.2021) výrazne preukazuje, že sa má dôsledne rešpektovať prvotný záväzný zámer ústavodarcu z roku 2001 (ratio constitutionis - pri jej zriadení), ktorý spočíval v presadení jej inštitucionálnej nezávislosti od výkonnej aj zákonodarnej moci a súčasne aj konštantnú judikatúru o výklade pôsobnosti súdnej rady (do 1.1.2021).

Presadený zámer ústavodarcom (z roku 2020) zakotvený definíciou súdnej rady v čl. 141a ods. 1 ústavy (autonómny orgán) znamená aj rozpor s právne relevantnými odporúčaniami medzinárodných dokumentov v zmysle čl. 1 ods. 2 ústavy (ústavný záväzok SR), ktoré vždy vyžadujú, že ak je zriadená súdna rada, musí sa garantovať jej nezávislé postavenie od parlamentu a vlády.

ZÁVER

Podľa môjho názoru, vzhľadom na uvádzané skutočnosti je možné konštatovať, že súčasná ústavná definícia súdnej rady (čl. 141a ods. 1 ústavy), ktorá podľa zámeru ústavodarcu z roku 2020 znamená zakotvenie jej postavenia v ústavnom systéme len ako autonómneho orgánu (nepriznáva jej úmyselne parameter nezávislosti) sa musí zmeniť, t.j. odstrániť zlikvidovanú nezávislosť súdnej rady.

Inak povedané, je nevyhnutné obnoviť pôvodný stav nezávislého postavenia súdnej rady, ktorý dôsledne rešpektoval ústavný princíp deľby moci medzi zákonodarnú, výkonnú a súdnu moc v materiálnom právnom štáte.

1/ Je potrebné upraviť súčasný text čl. 141a ods. 1 ústavy (ústavnú definíciu) doplnením o slovné spojenie, ktoré bezpodmienečne (jednoznačne) vyjadrí jej nezávislosť od ostatných rovnocenných orgánov verejnej moci v demokratickom a v právnom štáte, ktoré bolo zakotvené pri zriadení súdnej rady do nášho ústavného poriadku (k 1.7.2001).

Inšpiratívnym textom môže byť časť definície uvedenej v náleze ústavného súdu PL.ÚS 2/2012 (bod 9.4) napr. v znení „Súdna rada SR je osobitný nezávislý ústavný orgán súdnej moci garantujúci predovšetkým nezávislé postavenie súdnej moci a sudcovskú legitimitu“.

2/ Navrhovaný doplnok textu náležite zabezpečí rešpektovanie čl. 1 ods. 2 ústavy o pozitívnom (ústavnom) záväzku Slovenska dodržiavať svoje ďalšie medzinárodné zmluvy, keďže medzinárodné dokumenty odporúčacieho charakteru majú primeranú mieru právnej relevancie (nález PL.ÚS 27/2015). Všetky odporúčania totiž jednoznačne zhodne v prípade zriadenia súdnej rady v príslušnom štáte, vyžadujú garantovanie, že ide o nezávislý orgán.

3/ Pri zachovaní (takmer v úplnej zhode) celého rozsahu pôvodnej ústavnej pôsobnosti súdnej rady zakotvenej pri jej zriadení (čl. 141a ods. 5 ústavy) a súčasného textu (čl. 141a ods. 6 ústavy) sa musia rešpektovať záväzné právne názory ústavného súdu, ktoré boli prijaté pred novelou (účinnou k 1.1.2021), keďže sa týkajú výslovne výkladu pôsobnosti súdnej rady, kde sa zvýraznilo, že jedným z jeho základných inštitucionálnych prvkov je nezávislosť, jej pôsobnosť slúži na vytvorenie mechanizmu zaručujúceho nezávislosť súdnej moci od výkonnej moci, resp. je garantom nezávislosti súdnictva a jeho oddelenia od ostatných orgánov štátu (napr. IV.ÚS 46/2011, PL.ÚS 17/08, PL.ÚS 10/05).

4/ Zmena definície súčasne zabezpečí súlad s konštantnou judikatúrou týkajúcou sa ústavného princípu deľby moci (rešpektovaný ústavodarcom pri zariadení súdnej rady v roku 2001), ktorý predstavuje esenciálnu podmienku ochrany slobody a demokratického štátu a v právnom štáte sa zvlášť prísne uplatňuje vo vzťahu k súdnej moci s mocou zákonodarnou a výkonnou (napr. PL.ÚS 16/95, PL.ÚS 25/00, PL.ÚS 115/2011).

Nie je možné prehliadať ani aktuálne výrazné kritické stanovisko (EAJ), ktoré poukazuje aj na možnosť zlyhávania reálnej deľby moci, čo je krokom späť pri vytváraní podmienok na ochranu súdnictva i garancií jeho nezávislosti.

Predloženie úvahy považujem za možnosť vytvorenia podmienok na prípadné začatie diskusie o vhodnosti (nevhodnosti) zmeny súčasnej ústavnej definície súdnej rady v záujme zakotvenia definície o jej nezávislom postavení v našom ústavnom poriadku, ako súčasti orgánov súdnej moci (VII. hlava ústavy), aj keď nie je štandardným orgánom súdnej moci, lebo nedisponuje sudcovskou právomocou.

 

Diskusia