Niekoľko slov k administratívnemu vyhosteniu a zákazu vstupu

                 Niekoľko slov k administratívnemu vyhosteniu a zákazu vstupu

JUDr. Elena Berthotyová, PhD. – predsedníčka senátu Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky

JUDr. Jana Hatalová, PhD., LL.M. – predsedníčka senátu Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky

JUDr. Marián Fečík – predseda senátu Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky

Dňa 15.3.2025 bol zverejnený článok JUDr. Jeannetty Hajdinovej[1], predsedníčky Správneho súdu v Bratislave a predsedníčky senátu tohto súdu (ďalej len „autorka“), komentujúci rozhodnutia Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky (ďalej aj „kasačný súd“) sp. zn. 1Sak/2/2024, sp. zn. 2Sak/2/2024 a 2Sak/2/2025, na ktorý týmto považujeme za potrebné aspoň v krátkosti reagovať.

Úvodom zdôrazňujeme, že plne rešpektujeme právo autorky, resp. kohokoľvek vecne polemizovať a to aj kriticky s rozhodnutiami Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky, resp. iných súdov. Východiská a následné závery autorky však považujeme za nesprávne a to z nasledovných dôvodov.

Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) v § 182 ods. 1 písm. c) umožňuje žalobcovi v rámci všeobecnej správnej žaloby napadnúť miesto celého rozhodnutia alebo opatrenia orgánu verejnej aj len niektorý z výrokov rozhodnutia za predpokladu, že je samostatný a oddeliteľný.

Samostatnosť znamená, že nie je možno napadnúť takú časť rozhodnutia, ktorá nemá povahu samostatného výroku, teda len časť výroku alebo inú časť rozhodnutia napr. odôvodnenie alebo poučenie o odvolaní (rozsudok Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Stk/3/2023 z 27.6.2024). Oddeliteľnosť možno vymedziť viacerými spôsobmi. Oddeliteľným je taký výrok, ktorý obstojí sám osebe, bez toho, aby mal podklad v inom výroku (uznesenie Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Sak/2/2024 z 27.3.2024), resp. oddeliteľnosť výroku znamená možnosť existencie rozhodnutia po prípadnom zrušení daného výroku (rozsudok Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Stk/3/2023 z 27.6.2024).

Vo vzťahu k výroku o zákaze vstupu cudzinca na územie Slovenskej republiky a členských štátov však samotný zákon č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 404/2011 Z. z.“) ustanovuje, že tento výrok je v rámci rozhodnutia o administratívnom rozhodnutí fakultatívny. Keďže teda rozhodnutie o administratívnom vyhostení môže, ale nemusí obsahovať výrok o zákaze vstupu, je oddeliteľnosť tohto výroku daná priamo zákonom.

Oddeliteľnosť výrokov však nemožno automaticky stotožňovať so závislosťou, pretože podmienku závislosti zákon neustanovuje.

Uvedené nakoniec vyplýva aj z rozhodnutia veľkého senátu Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1SVs/1/2022 z 30.6.2022 (body 50 a 51 odôvodnenia), ktorý uznal za spôsobilý predmet správneho súdneho prieskumu len samotný výrok o uhradení trov konania, obsiahnutý v rozhodnutí o zastavení konania o priestupku vo veci práva na prístup k informáciám podľa § 42a ods. 1 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch. Výrok o úhrade trov konania je pritom zjavne závislý (akcesorický) od rozhodnutia vo veci samej. Z uvedeného rozhodnutia zároveň vyplýva záver, že oddeliteľnosť výroku je potrebné vnímať aj materiálne a to cez prizmu ukrátenia na subjektívnych právach žalobcu, pretože žalobca nemusí byť na svojich subjektívnych právach ukrátený celým rozhodnutím alebo opatrením orgánu verejnej správy ale i len niektorým z jeho výrokov.

Keďže autorka svoju argumentáciu primárne postavila predovšetkým na analýze závislosti výrokov o administratívnom vyhostení a zákaze vstupu, jej následné závery nemohli korešpondovať so závermi Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky.

Sčasti je škoda, že autorka nepočkala na ďalšie rozhodnutie Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky, ktoré závery vyplývajúce z predchádzajúcich rozhodnutí (sp. zn. 1Sak/2/2024, sp. zn. 2Sak/2/2024 a 2Sak/2/2025) zosumarizovalo. V predmetnom uznesení sp. zn. 1Sak/1/2025 z 21.2.2025, ktoré v zmysle § 464 ods. 1 SSP preberá argumentáciu zo skoršieho uznesenia sp. zn. 2Sak/2/2025 z 29.1.2025, je totiž pripojené záverečné zhrnutie systemizujúce pohľad Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky. Kasačný súd v ňom uvádza, že:

- správna žaloba vo veciach administratívneho vyhostenia nie je v § 231 až § 241 SSP upravená komplexne, ale aj na ňu dopadá v § 206 ods. 6 SSP stanovená subsidiarita všeobecnej správnej žaloby. To znamená, že ak nejaká skutočnosť nie je (výslovne) upravená v rámci konania vo veciach administratívneho vyhostenia, subsidiárne sa aplikuje príslušná úprava z konania o všeobecnej správnej žalobe,

- zo znenia § 82 zákona č. 404/2011 Z. z. vyplýva, že zákaz vstupu môže byť uložený samostatným výrokom v rámci rozhodnutia o administratívnom vyhostení alebo v zmysle § 82 ods. 5 daného zákona samostatným rozhodnutím,

- z materiálneho pohľadu by však malo platiť, že podmienky prístupu na správny súd by mali byť vo vzťahu k lehote podania žaloby rovnaké v oboch prípadoch. Pokiaľ sa preto preskúmanie zákonnosti samostatného rozhodnutia o zákaze vstupu realizuje v procesnom režime všeobecnej správnej žaloby (viď bod 35 uznesenia Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Sak/2/2025 z 29.1.2025) spojeného s dvojmesačnou lehotou na podanie žaloby (§ 181 ods. 1 SSP), potom by sa rovnaká (pre žalobcu výhodnejšia) lehota mala uplatniť v zmysle § 206 ods. 6 SSP aj na preskúmanie len samotného výroku o zákaze vstupu obsiahnutého v rozhodnutí o administratívnom vyhostení (to znamená, že 30 dňová lehota upravená v § 235 SSP sa na podanie správnej žaloby len proti výroku o zákaze vstupu obsiahnutého v rozhodnutí o administratívnom vyhostení nepoužije),

- ak je však predmetom správneho súdneho prieskumu iba výrok o zákaze vstupu obsiahnutý v rozhodnutí o administratívnom vyhostení, stále sa jedná o konanie o administratívnom vyhostení, v ktorom v zmysle § 23 ods. 2 písm. b) SSP na správnom súde koná a rozhoduje sudca (viď bod 45 Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Sak/2/2025 z 29.1.2025). Výrok o zákaze vstupu v takomto prípade jednoznačne má povahu samostatného a oddeliteľného výroku v zmysle § 182 ods. 1 písm. c) SSP a predstavuje tak spôsobilý predmet správneho súdneho prieskumu. Z pohľadu elementárnej procesnej logiky je totiž nesporné, že sťažovateľ sa môže cítiť byť na svojich právach ukrátený len zákazom vstupu (napr. z dôvodu namietania dĺžky doby uloženého zákazu vstupu v zmysle § 82 ods. 3 zákona č. 404/2011 Z. z.) bez toho, aby spochybnil zákonnosť administratívneho vyhostenia (viď body 33 a 34 uznesenia Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Sak/2/2025 z 29.1.2025).

Z predmetnej sumarizácie je zrejmé, že odôvodnenie uznesenia Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Sak/2/2025 z 29.1.2025 je vnútorne súladné a konzistentné a teda si v bodoch 35 a 45 neodporuje, ako sa mylne domnieva autorka.

Uvedený záver nie je pritom v rozpore s odbornou spisbou (porovnaj Baricová, J., Fečík, M., Števček, M., Filová, A. a kol. Správny súdny poriadok, Komentár. Bratislava: C.H. Beck, 2018, s. 1168). Aj autorkou citovaný záver, podľa ktorého „Predmetom prieskumu nemusí byť len meritórne rozhodnutie o vyhostení, ale akékoľvek iné rozhodnutie alebo opatrenie vydané v konaní o administratívnom vyhostení podľa § 77 až § 87 zákona č. 404/2011 Z. z., ak spĺňa podmienky dané v § 7 SSP“, je totiž potrebné vnímať s akcentom na slovo „meritórne“. Keďže na konanie o administratívnom vyhostení sa subsidiárne vzťahuje zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok), možno ako príklad nemeritórneho opatrenia, ktoré bude spôsobilým predmetom správneho súdneho prieskumu, brať napr. oznámenie o tom, že odvolanie proti rozhodnutiu o administratívnom vyhostení bolo podané oneskorene. Vo vzťahu k rozhodovaniu o zákaze vstupu však bolo namieste zohľadniť reštriktívny prístup a to vzhľadom na samostatné rozhodovanie o zákaze vstupu podľa § 82 ods. 5 zákona č. 404/2011 Z. z., ako aj rozhodovanie o zrušení zákazu vstupu podľa § 86 ods. 1 zákona č. 404/2011 Z. z. alebo o povolení vstupu podľa § 86 ods. 2 zákona č. 404/2011 Z. z. To znamená, že samostatné rozhodnutia týkajúce sa len zákazu vstupu, jeho nezrušenia alebo nepovolenia vstupu sa budú preskúmavať v režime všeobecnej správnej žaloby.

Za nesprávny považujeme aj názor autorky, v ktorom poukazovala na to, že kasačný súd uzneseniami sp. zn. 2Sak/2/2024 z 27.3.2024 a sp. zn. 1Sak/2/2024 z 27.6.2024 zrušil rozhodnutia správneho súdu v celom rozsahu a vec mu vrátil na ďalšie konanie, hoci ak by považoval výroky o administratívnom vyhostení a o zákaze vstupu za samostatné a oddeliteľné, mal potom rozhodnúť tak, že „v prvom výroku by zamietol kasačnú sťažnosť proti výroku správneho súdu o odmietnutí žaloby v časti administratívneho vyhostenia ako oneskorene podanej, a v druhom výroku rozhodnutia by mal kasačný súd zrušiť uznesenie správneho súdu v časti o zákaze vstupu.“ Predovšetkým je potrebné zdôrazniť, že dôvodom zrušenia rozhodnutí správneho súdu ako celku bolo, že správny súd si neustálil vlastný predmet súdneho prieskumu. Ako vyplýva z odôvodnenia uznesení kasačný súd po oboznámení sa so žalobou skonštatoval, že petit žaloby nekorešponduje s obsahom žaloby a nebolo zrejmé, či sa žalobca domáha správneho súdneho prieskumu rozhodnutia v oboch jeho výrokoch, teda výroku o administratívnom vyhostení a výroku o zákaze vstupu alebo napáda iba výrok o zákaze vstupu. „Pokiaľ teda správny súd napadnutým uznesením odmietol správnu žalobu ako podanú oneskorene bez toho, aby si ustálil vlastný predmet súdneho prieskumu, takýmto nesprávnym procesným postupom znemožnil účastníkovi konania, aby uskutočnil jemu patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces.“ (bod 31 uznesenia Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Sak/2/2024 zo dňa 27.3.2024). Navyše kasačná sťažnosť je mimoriadnym opravným prostriedkom a rozhodnutie správneho súdu a kasačného súdu netvoria jeden celok.Odôvodnenie rozhodnutia kasačného súdu preto nemôže formálne dopĺňať odôvodnenie rozhodnutia správneho súdu i keď naň môže nadväzovať. Preskúmavané rozhodnutia správneho súdu sa týkali odmietnutia žaloby voči celému rozhodnutiu o administratívnom vyhostení, bez toho aby v rámci výroku a odôvodnenia rozlišovali medzi výrokom o administratívnom vyhostení a výrokom o zákaze vstupu. V prípade zamietnutia kasačnej sťažnosti v časti týkajúcej sa odmietnutia žaloby pri výroku o administratívnom vyhostení by preto v odôvodnení rozhodnutia správneho súdu nebolo možné identifikovať takú časť, ktorá by sa vzťahovala len k tomuto výroku. Inak povedané, ak by kasačný súd rozhodol autorkou uvádzaným spôsobom, došlo by k nesúladu medzi výrokovou časťou uznesenia o odmietnutí žaloby pri výroku o administratívnom vyhostení a odôvodnením tohto rozhodnutia. Takýto nesúlad by potom mal za následok nepreskúmateľnosť rozhodnutia pre nedostatok dôvodov ako i nezrozumiteľnosť. Pre úplnosť možno dodať, že následne aj Správny súd v Bratislave vo svojich rozhodnutiach sp. zn. 14Sa/13/2024 z 4.11.2024 a sp. zn. 13Saz/9/2024 z 22.11.2024 vo výroku a aj v odôvodnení rozlišoval medzi výrokom o administratívnom vyhostení, pri ktorom konanie zastavil a výrokom o zákaze vstupu, pri ktorom rozhodol o odmietnutí žaloby, hoci v odôvodneniach citoval názor autorky o závislosti uvedených výrokov.

Zároveň považujeme za potrebné reagovať aj na údajný „tematizovaný spor o zápis veci do príslušného registra na správnom súde“. Pokiaľ kasačný súd použil toto slovné spojenie v uznesení sp. zn. 2Sak/2/2025 z 29.1.2025, išlo len o označenie komunikácie medzi sudcom Správneho súdu v Bratislave a predsedníčkou tohto súdu (autorkou). Kasačný súd už z povahy veci totiž nemôže byť v nejakom spore so správnym súdom. Vo vzťahu k posudzovaniu zákonnosti rozhodovania správneho súdu kasačným súdom je pritom irelevantné, kto rozhoduje na správnom súde o zápise veci do súdneho registra. Pokiaľ by totiž namiesto senátu konal na správnom súde sudca, bolo by rozhodnutie správneho súdu bez ďalšieho nezákonné v zmysle § 440 ods. 1 písm. e) SSP, pričom túto skutočnosť skúma kasačný súd z úradnej povinnosti, teda aj nad rámec uplatnených dôvodov kasačnej sťažnosti a sťažnostných bodov. Uvedené vyplýva jednoznačne aj z rozhodnutia veľkého senátu Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 19SVs/1/2022 z 29.3.2023 (bod 16 odôvodnenia). Opakovane je však namieste zdôrazniť, že zo strany kasačného súdu nebolo skonštatované, že v prípade správneho súdneho prieskumu len samotného výroku o zákaze vstupu obsiahnutého v rozhodnutí o administratívnom vyhostení má správny súd konať podľa ustanovení o všeobecnej správnej žalobe. Z konania o všeobecnej správnej žalobe sa mala subsidiárne v zmysle § 206 ods. 6 SSP aplikovať len dvojmesačná lehota na podanie žaloby, avšak naďalej mal správny súd rozhodovať v rámci konania o administratívnom vyhostení.

Záverom dávame do pozornosti aj tlačové vyhlásenie Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky z 20.3.2025, v ktorom bolo reagované na obavy sudkyne Správneho súdu v Bratislave, že predmetná judikatúra môže viesť k bezzubosti administratívneho vyhostenia.[2] Tieto obavy vyhodnotil Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako mylné.

Diskusia